中华人民共和国行政许可法释义(第六章 监督检查)

　　在行政许可的监督检查方面，实践中存在的主要问题有两个方面：一是行政机关重许可，轻监督检查，一些行政机关甚至只许可，不监管。使得行政机关对于行政许可，只有实施许可的权力，却不承担监督检查的责任，实际使行政许可失去了本来意义，直接导致了各种违法现象的发生，引起了市场的混乱。二是行政机关对行政许可的监督检查没有纳入制度化轨道。一些行政机关要么不监督检查，要么就不分情况地搞突击检查、运动检查、重复检查，检查的程序和手段都很不规范，执法扰民的现象比较严重。一些行政机关在监督检查活动中存在吃、拿、卡、要以及乱收费、乱摊派、乱罚款的现象，引起被许可人的不满。一些行政机关及其工作人员在监督检查中发现行政许可实施过程中的违法行为，以及被许可人违法从事行政许可事项活动的违法行为，不及时纠正，甚至滥用职权、徇私舞弊，严重影响了行政机关的正常管理活动，影响了经济、社会生活的稳定，影响了市场经济的健康发展。总之，对行政许可的监督检查没有制度约束，使得一些行政机关的各种检查随意性很大，程序比较乱，效果并不好，甚至滋生了腐败现象。

 

　　针对行政许可监督检查中存在的上述问题，本章规定了以下几个方面的具体制度和措施：一是规定了上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查制度；二是规定了行政机关自身建立健全书面检查为主的制度、检查记录归档的制度、通过互联网实施监督检查的制度以及检查结果公开的制度；三是规定了行政机关对被许可人的生产经营等活动实施抽样检查、实地检查的制度；四是规定行政机关监督检查活动中的廉洁制度；五是规定了行政机关之间在监督检查活动中的抄告制度；六是规定了行政机关在监督检查活动中发现各种违法行为的处理制度；等等。本章的这些规定对保障行政机关严格依照法定程序，认真负责地实施监督检查，具有重要意义。

 

　　第六十条    上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

 

　　【释义】    本条是关于上级行政机关对下级行政机关实施行政许可进行监督检查的规定。

 

　　一、上级行政机关实施监督检查的必要性

 

　　行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，也是行政机关日常行政管理活动中的重要内容。行政机关能否依法实施行政许可，与人民群众的利益密切相关，也直接影到政府的形象，关系到能否建立一个廉洁、高效和法治的政府。长时期以来，行政机关在实施行政许可中存在的一个主要问题，就是违法实施行政许可，搞暗箱操作，有些行政机关甚至把行政许可作为权力寻租的一种手段，人为地造成个人或者组织在行政许可中的不公平竞争。一些企业和个人为了取得行政许可，还要托关系、给好处，助长了行政许可中腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。行政许可实施中之所以存在腐败现象，从内在原因上看，就是行政机关实施行政许可，只有权力，没有责任，行政许可在一些行政机关及其工作人员心里，只是权力许可，没有成为责任许可。从外在原因上看，就是缺乏一套对行政许可实施机关的健全、完善和有效监督机制。

 

　　对行政机关实施行政许可进行监督，主要有以下几种方式：一是权力机关实施监督。但是，权力机关对行政机关实施行政许可的行为不适宜进行经常性的、具体性的监督检查，否则就有干预行政权力的行使之嫌。二是人民法院的监督。但是，人民法院对行政机关实施行政许可的监督，也只能限于对具体诉讼案件的监督，而不适宜进行经常性的具体性的监督。三是平行的行政机关相互之间的监督，但平行的行政机关相互之间的监督，范围比较有限，约束力也不够强。四是群众和当事人的监督。但群众和当事人监督对行政机关的约束力也不够强。除了上述监督方式之外，还有一种重要的监督方式，即上级行政机关的监督。与其他几种监督方式相比，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，是更重要、更日常、更具体和更实际有效的监督。上级行政机关监督检查的这一特点是由我国行政机关上下级之间的领导体制决定的，对此下一个问题将述及。

 

　　本法第十条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”本条规定的目的，旨在进一步强调上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查责任。

 

　　行政许可法草案在“监督检查”一章中最初只规定了行政机关应当依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，没有规定上级行政机关对下级行政机关的监督。在草案审议过程中，一些常委会组成人员提出，当前行政机关在实施行政许可的过程中存在两个主要问题，一个是只有权力没有责任，第二个是缺乏公开、系统和有效的监督机制，草案只着重规定行政机关对被许可人的监督检查，而对如何监督行政机关的实施许可行为规定得不够充分，不利于加强对行政机关的监督和约束，不利于解决当前行政许可实施中的一些突出问题。因此，立法机关在吸取各方面意见的基础上，在“监督检查”一章中专设一条，规定上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

 

　　二、上级行政机关监督检查的法律依据

 

　　规定上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，这主要是由行政机关上下级之间的领导体制决定的。根据宪法和地方组织法的规定，我国行政机关上下级之间的领导体制主要有以下特点：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的行政机关，都服从国务院；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。人民政府上下级之间这样一个领导体制，就决定了上级行政机关有权对下级行政机关实施行政许可的行为进行监督和检查。

 

　　三、哪些上级行政机关可以成为监督检查主体

 

　　从监督检查的主体上说，上级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查，既包括各级人民政府对其所属各工作部门实施行政许可行为的监督检查，也包括上级人民政府对下级人民政府实施行政许可行为的监督检查，还包括上级人民政府的业务主管部门对下级人民政府相关部门实施行政许可行为的监督检查。

 

　　此外，对下级行政许可活动实施监督检查的上级行政机关有以下几种特殊情况：一是依据本法第二十三条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内以自己的名义实施行政许可。对这类公共组织实施行政许可的监督检查由其法定的上级行政机关负责。比如，依据证券法规定，国务院证券管理机构是具有管理公共事务职能的事业单位，在法律规定的范围内有权实施行政许可，对其进行监督检查的上级行政机关就是国务院。二是依据本法第二十四条的规定，行政机关依照法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可，委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督检查，并对该行为的后果承担法律责任。三是依据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省级人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。对于一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的情况，本级人民政府和上级人民政府都有权对该行使行政许可权的行政机关进行监督检查，上级人民政府对原来和现在具有业务主管或者指导关系的部门也有权进行监督检查。

 

　　四、监督检查的方式

 

　　上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督检查的方式可以灵活多样，不拘一格。既可以进行不定期的抽样检查、抽点检查、抽部门检查，也可以定期检查、定点检查或者定行业、定部门检查。既可以对下级行政机关实施行政许可的具体行为进行监督检查，比如，上级机关可以随时监督检查下级机关实施行政许可的具体过程，也可以对下级行政机关实施行政许可的总体情况进行监督检查，比如，上级机关可以要求下级机关对某一类行政许可的工作情况作书面汇报。

 

　　五、监督检查的范围

 

　　上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，主要是指对其实施行政许可行为合法性的监督检查，以保证下级行政机关依法许可、依法行政。对下级行政机关实施行政许可的合法性进行监督检查，主要包括以下两个方面的内容：

 

　　一方面，要监督检查实施行政许可的行政主体和权限是否合法。行政许可只能由具有行政许可权的行政机关在法定的范围内实施，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定的权限范围内可以以自己的名义实施行政许可，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。上级行政机关在监督检查下级行政机关实施行政许可行为时，一旦发现行政许可实施的主体和权限不合法，时予以纠正。比如，根据公民出入境管理法的规定，中国公民因私出境，只能由其户口所在地的公安机关实施行政许可；中国公民因公务出境，只能由外交部或者外交部授权的地方外事部门实施行政许可；海员因执行任务出境，只能由港务监督局或者由港务监督局授权的港务监督实施行政许可。对于因不同事由出境的公民依法实施行政许可的行政机关也不同，如果由公安部门实施中国公民因公务出境的行政许可，或者由外交部门实施海员执行任务出境的行政许可，都属于实施行政许可的主体和权限违法，上级行政机关在监督检查时应当予以纠正。

 

　　第二个重要内容是，要监督检查实施行政许可的程序是否合法。没有程序的正义就没有实体的正义。依照法定的程序实施行政许可，是保证行政许可公平、公正，保证申请人合法权益以及保证行政机关依法行政的重要条件。本法第四章根据不同情况，对行政许可实施的一般程序作出了详细规定，其他有关的法律、法规、规章对一些特定行政许可的程序作出了专门规定，这些规定都是行政机关实施行政许可的依据。上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，一个很重要的内容，就是监督检查下级行政机关在实施行政许可时，是否严格以本法律以及其他有关的法律、法规、规章为依据，特别是要监督检查下级行政机关在实施行政许可过程中，是否认真落实了那些法定的具有关键意义的程序。比如，要根据本法第四章的规定，监督检查下级行政机关是否将有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示；要监督检查下级行政机关在实施自然资源的开发利用和公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可时，是否依法通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；要监督检查下级行政机关在实施直接关系申请人和利害关系人之间重大利益的行政许可时，是否严格依法告知了有关当事人具有申请听证的权利，并依照法定程序进行了听证；要监督检查下级行政机关是否在法定的期限内实施了行政许可；要监督检查下级行政机关在作出行政许可决定后，是否将行政许可决定和申请人的有关资料予以公开，允许公众查阅；等。如果发现下级行政机关在实施行政许可的程序中有违法行为，上级行政机关应当及时采取措施予以纠正。

 

　　当前，行政机关在实施行政许可的具体程序中，有两个问题比较严重，一是与被许可人私下接触，甚至向被许可人“吃、拿、卡、要”，通过行政许可实行权力寻租；二是在实施行政许可时乱收费、高收费，甚至没有收费就疏于许可、疏于管理。这两种现象大量滋生了腐败现象，损害人民群众的利益，损害了行政机关的形象。为此，本法第二十七条专门规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。”第五章专门规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本，不收取费用；行政机关实施行政许可，应当依照法定的项目和标准收费，所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。因此，上级行政机关在监督检查下级行政机关实施行政许可时，应当将这两个问题作为十分重要的内容予以监督检查，一旦发现有关行政机关及其工作人员的违法现象，要坚决及时地纠正，对行政许可实施中的犯罪行为，要依法移交司法机关追究其刑事责任。

 

　　根据本条的规定，各上级行政机关。包括国务院及其部门、县级以上地方各级人民政府及其部门都应当建立健全各项监督制度，加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施过程中的违法行为。实践中，一些地方积累了不少成功的经验和做法。比如，有的地方建立起谁审批、谁负责的制度，将责任落实到部门和行政机关的个人。有的地方建立健全社会监督制度、行政机关内部监察制度以及对行政许可的事后跟踪监管制度，从各个方面加强对下级行政机关实施行政许可的监督。

 

　　第六十一条    行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

 

　　行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时．应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

 

　　行政机关应当创造条件．实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

 

　　【释义】    本条是失于行政机关建立健全监督制度，履行对被许可人监督责任的规定。

 

　　一、对被许可人活动从事监督检查的意义

 

　　根据本法第十条的规定，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的活动应当实施有效监督，即行政机关实施行政许可应当遵循责任原则，实行责任许可，不仅重视事前许可权力的行使，更要承担起许可后对被许可人从事许可事项活动的监督责任。本条规定就是总则第十条有关许可责任原则的进一步具体化。

 

　　行政许可实践中存在的一个重要问题是，重事前许可、轻事后监管，或者只许可、不监管的现象比较普遍。重事前许可、轻事后监管或者只许可、不监管，使行政许可失去了应有意义，增加了市场的混乱和无序，甚至助长了各种违法犯罪现象的产生，因为被许可人就特定的事项取得许可后，在市场活动中如果失去行政机关的必要监督和管理，其追求和选择自身利益的行为就极有可能向任性、无序的方向发展，进而不可避免地与社会的整体利益或者公共利益发生冲突。比如，被许可人在取得经营餐饮业的经营许可证后，如果没有食品卫生部门事后经常性的检查、监督和管理，就很难保证其生产经营的食品符合行政机关实施许可时所要求的卫生标准。所以，行政机关对被许可人的事后监督管理，与事前的实施行政许可具有同等的重要性。在一定意义上甚至可以说，监督比许可更重要，行政机关只有依法加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督管理，才能保证被许可人的生产经营等活动切实在行政许可的范围内进行。

 

　　二、建立健全对被许可人的监督检查制度

 

　　行政机关应当建立健全对被许可人的监督管理制度，将对被许可人从事行政许可事项活动的监督管理制度化、规范化。这个监督管理制度应当包括以下几方面的基本内容：一是要明确行政机关对被许可人的监督管理义务，不承担监督管理义务，就不能行使行政许可权力。二是要明确行政机关对被许可人的各项具体监督管理职责，特别是要明确行政机关对被许可人是否真正享有应予许可的相关权利、是否在行政许可所确定的范围内活动等事项，进行监督管理的具体方式和程序，明确对于被许可人有伪造材料骗取许可、超越许可范围活动、拒不接受行政机关监管等行为的，行政机关可以依法采取的各种措施。三是要明确行政机关中实施行政许可的具体部门和工作人员的责任，特别是要明确不履行监督管理义务、监督管理不力、对被许可人的违法行为不予查处的部门和工作人员的具体责任。

 

　　三、建立以书面检查为主的制度

 

　　根据本条的规定，行政机关在建立健全监督制度后，主要应当通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关书面材料，对被许可人履行各项监督管理责任。实践中，一些行政机关对被许可人的生产经营等活动要么疏于监督检查，要么频繁地实地检查，干扰和妨碍被许可人正常的生产经营活动。实际上，行政机关对多数行政许可的事项都是可以通过核查被许可人的有关书面材料来判断其是否依法从事有关活动的。比如，某药品生产企业取得药品生产许可证后所生产的药品是否符合许可证所要求的质量标准，行政机关就完全可以通过该企业提供的相关生产情况的书面材料以及有关专业技术组织的检验报告予以认定。所以，被许可人从事行政许可事项的相关材料是行政机关对其实施监督管理的基础。根据本条的规定，行政机关对被许可人的生产经营等活动，除非必须通过实地检查的以外，原则上应当都通过书面核查的方式进行监督检查。这个规定的基本初衷是，减少行政执行成本，提高行政管理效率，避免行政机关执法扰民。

 

　　四、建立监督检查的记录归档制度

 

　　根据本条第二款的规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。作出这一规定有以下几方面的作用：一是做好对被许可人从事许可事项活动进行个别检查监督、具体检查监督的情况记录和归档工作，是将行政许可的事后监督系统化和制度化的重要条件，可以为行政机关全面监督检查被许可人的活动、正确评估该项行政许可的价值提供重要依据。二是有利于加强行政机关及其工作人员进行自我监督，提高其工作的责任心，保证依法行政，因为行政机关对被许可人的监督检查是否勤勉，对被许可人的处理是否合法，在档案上都得到反映。三是有利于增强被许可人的法律意识和道德意识，促使其自觉地依法开展生产经营等活动，因为将对被许可人从事行政许可事项的监督检查情况记录归档，实际上就建立起了被许可人的信用档案。为此，有关行政机关在依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行具体的监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以认真记录，由监督检查人员签字后归入档案，以保证监督检查情况的真实性和规范性。

 

　　五、建立互联网监督检查制度和公众查阅监督检查记录制度

 

　　此外，为提高行政机关监督检查的效率和增加监督检查的透明度，本条还规定了以下两项具体制度：一是通过互联网监督检查制度。为充分利用信息化时代高新技术带来的成果，实行信息共享，推行电子政务，本条还规定，行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，以便核查被许可人从事行政许可活动的各种情况，提高工作效率。这样，一些被许可人需要向行政机关报送的材料，就可以通过网络或者电文报送，方便了被许可人，也实现了行政机关之间的资料共享。二是公众查阅行政机关监督检查记录制度。行政机关对被许可人的监督管理情况也应当是公开的，只有公开的监督管理才能实现公平、公正的监督管理、认真负责的监督管理。因此，本条专门规定，公众有权查阅行政机关的监督检查记录。公众监督是督促和保证行政机关依法行政的重要力量。公众有权查阅行政机关的监督检查记录，可以有效地监督行政机关对所有被许可人从事行政许可事项的活动，都切实依法进行监督检查，用同样的标准公平、公正地进行监督检查，从而防止监督检查中的各种违法现象。但是，根据本法第五条的规定，公众查阅行政机关的监督检查记录，也有例外情形，即涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的有关记录，公众不得查阅。

 

　　第六十二条    行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

 

　　行政机关根据法律、行政法规的规定。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关依法对被许可人生产经营的有关产品进行检查、检验和检测的规定。

 

　　在日常行政管理工作中，行政机关实施行政许可的领域，很大一部分都属于个人或者企业生产经营的领域，如烟酒服装生产的领域，公交电梯运营的领域，娱乐场所经营的领域和家电销售的领域等等。个人或者企业从行政机关取得生产经营的行政许可后，能否依法在行政许可的范围和条件内从事特定的生产经营活动，直接关系到人民群众的人身健康、生命财产安全、公共安全，关系到社会利益、国家利益以及社会主义市场经济的健康发展，因此，行政机关依法加强对被许可人生产经营产品的监督管理，具有十分重要的意义。本条就对行政机关依法监督管理被许可人生产经营产品的事项作出了专门规定。

 

　　一、检查、检验、检测的范围

 

　　根据本法前一条的规定，行政机关对被许可人从事行政许可事项的检查，原则上应当通过书面检查的方式进行。但是，在一些特定的领域，仅仅依靠书面检查不能判断被许可人的生产经营等活动是否符合行政许可的要求，行政机关对被许可人的监督检查必须通过实地检查和现场检查的方式进行。根据本条的规定，行政机关对被许可人生产经营的产品可以依法采取检查、检验、检测的方式进行监督检查。检查、检验、检测主要是一种现场检查和实地检查，是行政机关对行政许可实施监督管理的一种重要方式。这种方式主要在两个领域运用：一是用于对有关日常生产经营的产品的行政许可事项的监督管理。对这类事项，行政机关在实施行政许可后，应当依法检查、检验、检测被实施行政许可的个人或者企业是否按照行政许可所设立的范围和条件从事生产经营活动。比如，行政机关对有关服装加工、木料家具、五金工具等方面产品质量的现场监督检查。二是用于对一些特殊行政许可事项的监督管理，这主要是指用于对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品等行政许可事项的监督管理，如交通安全检查、电梯安装检验、生猪屠宰检疫、食品卫生检查、动植物检验检疫、娱乐场所消防验收等等。对这类产品进行现场和实地检查、检验、检测，主要是督促和要求被许可人所生产经营的产品必须达到一定的技术标准或者符合一定的技术规范。由于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，必须达到强制性标准和技术规范，一旦出现问题就可能造成严重后果，因此，对它们的检查、检验、检测等方式就有一个重要特点，即这种检查、检验、检测，既是行政许可的前置性条件和行政许可的特殊种类，又是行政许可实施后行政机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督管理的重要方式。根据本法第三十九条的规定，行政机关采取检验、检测、检疫等方式实施许可的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。根据本法第五十五条的规定，行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，应当根据技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出是否准予行政许可的决定。根据本法上述两个条文的规定，检查、检验、检测是实施行政许可的前置性条件，也是行政许可的一个特殊种类。在日常生产生活中，电梯、锅炉、机动车辆、航空器、船舶等与公共安全和人身健康密切相关的设施、设备，在投入生产运营之前都必须经过有关行政机关严格的检查、检验、检测，质量合格后方可由行政机关作出准予行政许可的决定。

 

　　而根据本条的规定，检查、检验、检测不仅是行政许可的特殊种类，还是行政机关实施行政许可后，对被许可人从事行政许可事项活动进行事后监督管理的重要方式。这种方式在一些特定的行业和领域都是由法律、法规予以专门规定的。比如，药品管理法第六十八条规定：“药品监督管理部门应当按照规定，依据《药品生产管理规范》、《药品经营质量管理规范》，对经其认证合格的药品生产企业、药品经营企业进行认证后的跟踪检查。”比如，由于食品卫生与人民群众的生命健康和安全密切相关，食品卫生法第十七条强调规定：“各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查。”这部法律的第三十一条、第三十二条规定，县级以上人民政府的卫生行政部门、铁道和交通行政主管部门设立的食品卫生监督机构，应当履行对食品进行卫生检测、检验的职责。而上述电梯、锅炉、机动车辆、航空器、船舶等与公共安全和人身健康密切相关的设施、设备，在投入生产运营后，有关行政机关则仍然要通过检查、检验、检测的方式定期或者不定期地进行监督检查。

 

　　二、检查、检验、检测的手段

 

　　根据本条的规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行检查、检验、检测，有三种重要手段：一是抽样检查、检验、检测。为保证被许可人严格按照行政许可的范围和条件从事生产经营，行政机关对被许可人生产经营的各式各类产品最理想的监督管理方式，就是从数量上进行全部的检查、检验、检测。但是，由于行政机关人力、物力和财力有限，由于行政管理的范围比较广泛，要求行政机关对被许可人生产经营的产品进行全部检查、检验、检测，是不可能的，从提高行政管理效率的角度看，也不必要。因此，在日常行政管理活动中，行政机关使用较多的方法是进行抽样检查、检验、检测。比如，药品监督管理法第六十五条就规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽样检验。”动物防疫法第四十一条规定：“动物防疫监督机构在执行监测、监督任务时，可以对动物、动物产品采样、留验、抽检”。食品卫生法第三十五条也规定，食品卫生监督员进行食品检查时，有权依照规定无偿采样。二是进入生产经营场所进行实地检查。有些产品其作为成品就能直接反映出自身质量以及生产过程的情况。比如，一件服装的用料及加工生产的精细程度都能直接从成品上反映出来。但是，有些产品特别是食品等日常生活用品，其质量与生产的过程具有密切联系，但生产的成品却不能直接反映生产过程的情况。所以，行政机关在对类似产品进行监督检查时，必须深入到企业的生产经营场所，进行检查、检验、检测。对此，食品卫生法第三十五条就规定，食品卫生监督员可以进入生产经营场所进行检查，生产经营者不得拒绝或者隐瞒。三是依法查阅或者要求被许可人提供必要的资料。被许可人从事的一些特定产品的生产经营活动，通常要按照自制的规划、计划、用料、技术标准、生产流程等文件资料进行，有关指导生产经营的企业内部文件资料在很大程度上反映了产品质量，反映了其生产经营活动与行政许可范围和条件的吻合程度，因此，行政机关检查和掌握被许可人从事生产经营活动的相关文件资料，是进行监督检查的重要方式。因此，本条规定，检查时，行政机关可以依法查阅被许可人的有关资料，也可以要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。本条规定的这一精神在一些法律、法规中已有专门规定。比如，食品卫生法第三十五条规定，食品卫生监督员在执行任务时，可以向食品生产经营者了解情况，索取必要的资料。水法第六十条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行检查监督职责时，有权要求被检查单位提供有关文件、证照、资料。海域使用管理法第三十九条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门履行检查监督职责时，有权要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料。大气污染防治法第十二条规定：“向大气排放污染物的单位，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染排放设施、处理设施和正在作业条件下排放污染物的各类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料。”

 

　　三、对重要设备、设施检验合格的，行政机关应当发给证明文件

 

　　行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设施、设备，如汽车、船舶、火车、航空器、锅炉、电梯、高空缆车、轨道、消防器材等等，其使用寿命有限，必须进行定期检验，才能及时掌握这些设备、设施的安全状况，及时发现隐患，排除故障，更新淘汰，以保障运营活动的安全与稳定。

 

　　由于这些重要设施、设备直接关系公共安全、人身健康和生命财产安全，不仅要对它们依法进行定期检验，对检验结果的处理也要十分认真。凡是检验合格的，行政机关都应当对被许可人发给相应的证明文件。由行政机关对检验合格的重要设备、设施发给相应证明文件，有以下好处：一是明确行政机关的责任。行政机关只有确实检验合格后才能发给相应的证明文件，发给了证明文件，行政机关及其具体工作人员就要对证明文件的检验结论负责。二是对从事重要设备、设施运营的被许可人来说，由行政机关发给检验合格的证明文件，是对其运营资格的肯定以及运营资质的确认。被许可人可以凭借行政机关发给的相关证明文件，作为其运营活动的合法依据以及企业信誉的凭证。三是对消费者及其他社会成员来说，行政机关发给的相关证明文件，既是他们对从事重要设备、设施运营企业取得信任、放心消费的重要条件，也是他们对企业进行监督、加强自我保护的重要条件。四是可以避免行政机关的重复检查。

 

　　第六十三条    行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关实施监督检查应当廉洁并不得影响被许可人正常生产经营的规定。

 

　　根据本法第二十七条的规定，行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求，行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物或者获取其他利益。这一规定是对行政机关在实施行政许可时应当具备的廉洁性提出的要求。但是，仅仅要求行政机关实施行政许可时做到廉洁公正还不够，行政机关对行政许可的管理活动能否依法进行，很重要的一条是，在行政许可的监督检查中还必须保持廉洁，提高行政管理效率。本条规定就是对行政机关在监督检查被许可人从事行政许可事项活动时的廉洁性和效率性提出的要求。

 

　　行政机关对被许可人实施监督检查，目的在于监督被许可人严格依照行政许可要求的范围和条件进行生产经营。但由于行政机关的监督检查与行政机关的职责、利益以及被许可人的利益都密切相关，因此，在实践中容易出现两方面的问题：一方面的问题是，行政机关对被许可人的监督检查容易失当，甚至超越权限，干预被许可人正常的生产经营活动。比较典型的是，一些行政机关巧列名目、兴师动众、不分时间和情况、过于频繁地对被许可人的生产经营等活动进行各种检查，在检查过程中经常人为地干扰甚至中断被许可人的生产经营活动，严重降低了行政管理效率。针对这种情况，本条规定，行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。所谓正常的生产经营活动，就是企业内部日常性的有规律的生产经营活动。行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，对行政机关的要求主要是：第一，行政机关组织实施监督检查，应当有时间限制，不宜过于频繁地组织监督检查，使得被许可人忙于应付，甚至不堪重负。第二，行政机关组织实施监督检查应当根据具体情况确定人员，以精简人员、轻装简行为原则，不得兴师动众，大造声势。第三，行政机关在实施监督检查时，应当严格依法以实施行政许可时要求的范围和条件为依据，监督检查的范围仅限于被许可人生产经营的范围，不得节外生枝，不得扰乱、妨碍、中断被许可人日常的有规律性的生产经营等活动。另一方面的问题是，行政机关在实施监督检查时，容易有各种不廉洁行为。这些不廉洁行为主要表现为索取或者收受被许可人财物以及其他利益。行政机关及其工作人员实施监督检查时的不廉洁行为，主要是受其自身利益的驱动，其动机是以权谋私，将国家权力化为自身利益。行政机关及其工作人员实施监督检查时的不廉洁行为，导致的直接结果是，失去工作原则，进而作出不公正甚至虚假的检查结论，轻则违纪违法，重则玩忽职守，徇私枉法，实施犯罪。因此，本条专门规定，行政机关在实施检查监督时，不得索取或者收受被许可人的财物或者其他利益。

 

　　第六十四条    被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

 

　　【释义】    本条是关于辖区外行政机关对被许可人违法情况向作出行政许可决定机关实施抄告的规定。

 

　　本法第十五条规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府的规章因行政管理的需要，具有一定的行政许可设定权，但是，不得设定行政许可限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本地区市场。这个规定旨在打破地区封锁和市场垄断。根据这一规定，个人或者企业在一个行政区域内取得的行政许可，到另一个行政区域内仍然具有法的效力，被许可人有权依据已经取得的行政许可证在该行政区域内从事生产经营活动。

 

　　但是，个人或者企业在一个行政区域内取得的行政许可在另一行政区域有效，同时会带来一个问题，即对被许可人从事行政许可事项的生产经营活动的监督检查机关可能并不是行政许可的实施机关。根据宪法和地方组织法的有关规定，行政区划内的行政机关在该行政区划内从事日常的行政管理活动。根据行政处罚法第二十条的规定，除法律、行政法规的特殊规定以外，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。按照对违法行为实行属地管辖的原则，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域以外从事违法生产经营的行为，应当由该行为地的有关行政机关实施行政处罚。

 

　　行政处罚法确定的违法行为属地管辖原则固然很重要，但是，对于被许可人的违法行为仅由违法行为地的行政机关实施行政处罚，还不能保证行政管理的连续性、统一性、效率性，因为被许可人在异地受到行政处罚甚至被吊销营业执照，而本行政区域签发营业执照的行政机关并不知晓，因此，实行行政机关之间的抄告制度就很有必要。目前，我国法律体系中对有关行政机关之间抄告制度的规定还不够完备。所谓抄告制度，就是没有隶属关系的国家机构之间互相抄送文件、告知情况的制度。它不同于报告制度，报告制度指的是下级对上级机关的报告制度，或者被管理单位对管理机关的报告制度。比如，药品管理法第七十一条规定“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。”这就是被管理单位对管理机关的报告制度。抄告制度的特点是，抄告机关之间彼此没有隶属关系，既可以是平级机关之间的抄告，也可以是没有隶属关系的上下级机关之间的抄告；既可以是本行政区划内有关机关之间的抄告，如省级行政区划内有关机关之间的抄告，也可以是跨行政区划机关之间的抄告；既可以是同一职能机关之间的抄告，也可以是不同职能机关之间的抄告。抄告制度的基本特点在于：第一，抄告机关没有上下级之间的隶属关系，因为有隶属关系就直接报告、通知而不需要抄告了。第二，抄告的目的是使不同的机关之间保持工作的连续性、统一性和效率性。第三，抄告的方式是不同的国家机关之间互相抄送文件，告知情况，沟通信息。

 

　　本条规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的机关。这一内容是对行政管理活动中的抄告制度作出的重要的具有创新意义的规定。本条规定包含以下几项内容：第一，本条规定的抄告制度主要是跨行政区划的行政机关之间的抄告制度，即不同的行政管辖区之间的抄告制度。第二，本条规定的抄告制度，只适用于不同行政管辖区之间的行政机关，在对被许可人生产经营活动的监督检查中实行的抄告活动。第三，根据本条规定，违法行为发生地的行政机关抄告作出行政许可决定机关的内容，包括被许可人的违法事实和对被许可人作出的处理结果两个方面，以利于作出行政许可决定的机关了解全面情况。在得到抄告后，如果被许可人被行政管辖区域外的行政机关依法吊销从事生产经营活动的许可证，作出行政许可决定的机关就可以依法注销对被许可人作出的行政许可。总之，本条对行政许可监督检查中抄告制度的规定，是行政立法活动以及行政管理活动的重要创新，对促进不同行政管辖区域的行政机关在日常行政许可监督管理互相沟通信息，保持行政管理工作的连续性、统一性和效率性，都具有重要意义。

 

　　第六十五条    个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关依靠社会力量，发现和处理违法从事行政许可活动行为的规定。

 

　　对行政机关决定行政许可的事后监督，仅仅靠行政机关自身还不够，还必须广泛依靠社会力量的作用。本条规定旨在借助社会力量，实现行政机关对被许可人从事许可事项活动的有效监督。为什么要借助社会力量对被许可人实施监督呢？第一，行政机关本身的人员和力量有限，行政机关的日常管理活动也比较复杂，而在实施行政许可后，被许可人从事行政许可事项的活动千变万化、丰富复杂，行政机关几乎不可能时时地地去检查被许可人从事许可事项的活动是否违法。第二，从事生产经营等活动的公民、法人或者组织分散在社会和市场的各个领域，其从事许可事项的各项活动也分散在社会和市场的各个方面，渗透于人们日常生活和工作中，特别是个人或者组织生产经营的过程和产品，只有亲自感受、亲自使用和消费才能了解其质量，因此，对个人或者组织从事行政许可事项活动最广泛、最直接的感受者和接触者还是社会、是群众，社会力量是个人或者组织从事行政许可事项活动是否违法的最直接的发现者，是行政机关最好的监督辅助力量。第三，一切国家机关工作的一项重要原则，就是贯彻群众路线，信赖群众，依靠群众，广泛听取群众的意见。行政机关作为国家和社会事务的重要管理机关，在日常的行政管理活动中，必须依靠社会、依靠群众，才能做好各项工作。对行政许可的监督检查是一项深入细致的工作，更需要依靠群众、依靠社会力量才能取得成绩。实践证明，行政机关在对被许可人从事行政许可事项活动的监督管理中，很多问题都是通过社会力量的反映和举报才得以发现并最终得到有效处理的。基于这些原因，本条专门规定，社会力量可以向行政机关反映有关违法从事行政许可事项活动的情况，行政机关对社会力量的反映和举报应当予以重视并认真处理。

 

　　根据本条的规定，任何个人或者组织发现违法从事行政许可事项的活动，都有权向行政机关反映和举报。这包括两层含义：一是任何组织或者个人发现被许可人从事行政许可事项活动违法的，即发现被许可人虽然已经取得行政许可，但没有按照行政许可所要求的范围、条件和程序从事生产经营等活动的，都有权向有关行政机关反映和举报比如，发现被许可人已经取得生产经营食品容器、包装材料的许可证，但却没有按照行政许可所要求的卫生标准去生产经营上述产品，即可以向相关的卫生行政主管部门反映和举报。二是任何组织或者个人发现行为人未取得行政许可而从事应当取得行政许可后方可从事的活动，都可以向行政机关反映和举报。比如，屠宰牲畜、驾驶机动车辆都必须取得相应的行政许可，如果行为人没有取得相应的行政许可却擅自屠宰牲畜、驾驶机动车辆，个人或者组织一旦发现，即可以向有关的行政机关反映和举报。行政机关对行政许可的事后监督检查，不仅包括对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查，还包括对那些应当取得行政许可后方可从事生产经营而没有取得行政许可即从事生产经营活动的监督检查。

 

　　行政机关根据个人或者组织的反映和举报，应当及时对所反映和举报违法行为的有关情况进行核实和处理。所谓核实，是指核实已经取得行政许可的行为人所从事的生产经营等活动是否符合行政许可所要求的范围、条件和程序，以及核实从事应当取得行政许可方可从事生产经营等活动的行为人是否取得了行政许可。所谓处理，是指对被许可人没有按照行政许可所要求的范围、条件和程序去从事生产经营等活动的行为作出处理，以及行为人对没有取得行政许可却从事应当取得行政许可方能开展生产经营活动的行为作出处理。根据行政处罚法等法律、法规的规定，对应当取得行政许可而没有取得行政许可即从事非法生产经营等活动的，以及虽然取得行政许可但却没有按照行政许可所要求的范围和程序从事生产经营等活动的，行政机关可以依法采取警告、罚款、取缔、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照、行政拘留等措施。

 

　　根据本法第六十一条的规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。对于社会力量反映和举报的违法从事行政许可事项的活动，行政机关在进行检查监督时，也应当将监督检查的情况和对违法行为人的处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档，实行档案管理。对于行政机关的监督检查记录，公众同样有权查阅。

 

　　第六十六条    被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关对被许可人未依法履行开发利用自然资源或者利用公共资源义务进行处理的规定。

 

　　涉及自然资源的开发利用以及公共资源的利用等方面事项的许可，是一种特别许可，即通常所说的特许。由于自然资源以及公共资源两类事项具有数量有限、不可再生或者再生周期很长等特点，因此，有关的法律、行政法规在设定这方面的许可时，有关的行政机关在实施这方面的许可时，经常会要求被许可人在从事这些许可事项的生产经营等活动的同时，要履行相应的义务。有关的行政机关在监督检查被许可人从事这方面行政许可事项的活动时，一项重要的任务就是监督检查被许可人是否依法按照行政许可的要求，履行了相关的法定义务。

 

　　被许可人依法取得开发利用自然资源以及利用公共资源的行政许可，所应当履行的义务，有两个方面的含义。

 

　　第一个方面的含义是，行政机关在实施许可时，要求被许可人在从事行政许可事项的生产经营活动时，履行相应的附带性义务。比如，根据矿产资源法的规定，国家对矿产资源的开采实行审批制度即行政许可制度。但国家在许可个人或者组织开采矿产资源时，又要求其履行以下相应的法律义务：必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺；在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费；开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定，具备安全生产的必要条件；开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定；等。比如，根据森林法的规定，采伐森林和林木必须依法取得采伐许可证。但森林法第三十五条又规定，个人或者组织在采伐森林时应当履行相应的义务，即“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”再比如，根据海域使用管理法的规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域，但这部法律同时又规定，单位和个人在取得海域使用许可后还必须履行下列义务：海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务；海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠；海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘；海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政主管部门；等。上述法律所规定的涉及自然资源的行政许可的附带义务，也即行政许可本身附带的条件，与普通行政许可所要求的条件和义务没有区别，被许可人当然应当依法按照行政许可所要求的条件和义务从事生产经营等活动。

 

　　第二个方面的含义是，被许可人依法取得开发利用自然资源以及利用公共资源的行政许可后，有按时、积极地从事行政许可事项的生产经营活动的义务，而不得荒废、闲置有限的资源，不得对已经取得的行政许可弃之不用。本条规定的被许可人的义务主要是指这一意义上的义务。对自然资源的开发利用以及公共资源的利用，应当由国家通过公共权力来承担，但行政机关可以依法代表国家将应当由公共权力承担的任务授予具备特定条件和资质的单位或者个人，所以这方面的行政许可属于特别许可或者特许。特许与普通行政许可相比有一个重要特点，即普通许可所获取的许可对被许可人来说仅仅是一种权利，而特许所取得的许可对被许可人来说，就不仅是一种权利，同时还是一种义务。比如，某人申请到驾驶执照，属于获取普通许可，通过这一许可他取得驾驶机动车辆的权利，但他取得驾驶执照，可以不去驾驶机动车辆，即可以放弃这种权利。而特许则不同，比如，某单位通过投标取得城市地下管线的建设权利，就不仅是一种权利，同时还是一种义务，即在取得行政许可后该单位必须要从事地下管线的建设，而不得以不作为的方式放弃这种权利。为什么说通过特别程序取得的开发利用自然资源和利用公共资源的行政许可，对被许可人来说还是一种义务呢？一方面，因为对这方面事项的行政许可实际是公共权力的转移，即行政机关代表国家将公共权力转移给特定的单位或者个人，要求特定单位或者个人代表公共权力去履行职责。另一方面，就是对开发利用自然资源和利用公共资源行政许可的申请，有很强的竞争性，直接关系到经济和社会发展的需要，关系到人民群众生产生活的需要，个人或者单位通过竞争依法取得行政许可后，却不去及时开发利用有限的自然资源，不去利用有限的公共资源，就会延误对有限资源的充分和及时利用，进而影响经济和社会的发展，影响人民群众的生产生活。比如，某地急需开发旅游资源，需要对森林进行适度采伐，被许可人获得行政许可后却不去采伐森林，就会影响当地旅游业的发展。再比如，某城市为加强市政建设，急需修建城市铁路，某企业通过竞争后取得城市铁路的建设许可，却迟迟不开展建设活动，就会影响市政建设的进程，影响市民的生活。而在实践中，经常遇到的不法现象就是，一些房地产开发商在取得土地开发许可后，不是去积极地从事房地产开发建设，而是恶性循环地从事炒地皮的不法活动，导致地价和房价的不断虚涨，严重影响了城市建设的速度和人民群众生活条件的改善，扰乱了行政机关的上地管理活动和房地产市场的健康发展。因此，强调被许可人依法取得开发利用自然资源或者利用公共资源的行政许可后，依法按时、积极地从事行政许可事项的生产经营活动，就十分必要，本条规定的内容就有这一意义上的针对性。

 

　　根据本条的规定，被许可人取得行政许可后，如果没有依法履行开发利用自然资源义务，或者没有依法履行利用公共资源义务的，行政机关在监督检查时，应当作出处理，责令被许可人限期改正，依法履行从事行政许可事项生产经营活动的义务。被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。这里的处理主要是指行政机关依法撤回对被许可人的行政许可。

 

　　被许可人在取得自然资源开发利用以及公共资源利用的行政许可后，如果不依法积极地从事行政许可事项的生产经营活动，一些法律、法规中已经规定了相应的处理措施。比如，土地管理法第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该耕地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”比如，根据城市房地产管理法的规定，以出让方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。为防止登记后土地使用权闲置，这部法律在第二十五条专门规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。再比如，国务院颁布的基本农田保护条例规定，禁止任何单位和个人闲置荒芜基本农田，占用基本农田满一年不使用的，应当组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照规定缴纳土地闲置费；连续二年未使用的，经国务院批准，无偿收回用地单位土地使用权。

 

　　第六十七条    取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自作业、歇业。

 

　　被许可人不履行前款规定的义务的．行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关对特定行业的被许可人不依法履行服务义务作出处理的规定。

 

　　直接关系公共利益的特定行业即通常所指的垄断性的行业，主要包括银行、金融、保险、铁路、电力、航空、烟草、邮电等行业。这些行业由于与公众的利益密切相关，其生产经营必须具备一些特定的条件和标准，因此，依据本法有关行政许可实施程序的规定，它们的市场准入适用行政许可中的招标、投标等特别程序，即只有通过招标、投标等特殊方式才能获得市场准入。

 

　　实践中，有关法律、行政法规等对直接关系公共利益的特定行业的生产经营，都规定了特定的标准和条件，被许可人取得从事这些行业的行政许可后都必须依照法定的条件和标准从事生产经营活动。本条内容，是对取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入许可的被许可人，从事行政许可事项的生产经营等活动所应当履行义务的总体性规定。它包括以下几方面的内容：

 

　　第一，这些特定的行业应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供服务。比如，根据铁路法的规定，铁路运输企业作为垄断性的特定行业，应当保证旅客和货物运输的安全，做到列车正点到达；铁路运输企业应当对承运的货物、包裹、行李自接受承运时起到交付时止发生的灭失、短少、变质、污染或者损害承担责任。这就是铁路运输企业对用户服务的基本标准。再比如，铁路法在规定国家和地方铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准。分别由国务院铁路主管部门和地方人民政府物价主管部门制定的同时，还规定，铁路的旅客票价，货物、包裹、行李的运价，旅客和货物运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告，未公告的不得实施。这些规定就是铁路运输企业对用户服务的资费标准。再比如，根据国务院颁布的电信条例的规定，电信企业作为直接关系公共利益的特定行业，在取得行政许可后的经营过程中，在电信资费、电信服务和电信设施建设等方面都必须遵守该条例所规定的一系列标准和条件。

 

　　第二，这些特定的行业应当向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务。这里有两个内容：一个内容是要求特定的行业向用户提供安全、方便和稳定的服务。比如，民用航空法第一百二十四条规定：“因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客人身伤亡的，承运人应当承担责任。”第一百二十六条规定：“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任”。第二个内容是要求特定行业为用户提供价格合理的服务。比如，电力法就用专章对电价与电费作出规定。这部法律第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”第四十三条规定：“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”第四十四条规定：“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用”。

 

　　第三，这些特定的行业应当向用户履行普遍服务的义务。这是要求特定的行业对用户提供服务，不得歧视不同的用户或者对不同的用户提供不平等服务。比如、电力法第二十六条规定：“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务；不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。”

 

　　第四，未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。比如，根据国务院发布的广播电视管理条例规定，广播电台、电视台，须经国务院广播电视行政部门审查批准后方可设立，并应当按照许可证载明的台名、台标、节目设置范围和节目套数等事项制作、播放节目。但广播电台、电视台一经依法许可设立，就应当正常播放，广播电视管理条例第十四条规定：“广播电台、电视台因特殊情况需要停止播出的，应当经省级以上人民政府广播电视行政部门同意；未经批准，连续停止播出超过30日的，视为终止”，应当按照有关部门的规定办理收回许可的手续。

 

　　第五，被许可人不履行上述义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

 

　　第六十八条    对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

 

　　行政机关在监督检查时．发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行监督检查的规定。

 

　　根据本条的规定，行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的监督检查，通过两种方式进行：一种方式是督促有关设计、建造、安装和使用的单位进行自我检查；另一种方式是行政机关直接进行监督检查。

 

　　直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，如锅炉、电梯、压力容器、起重机械、客运索道、大型娱乐设施等，在建造、设计、安装和使用的过程中，情况比较复杂，出现安全隐患的可能性和不可预测性都比较大，因此，仅仅靠行政机关对这些设备、设施实施监督检查还不够。而且，在日常生产经营等活动中最容易发现问题的往往是这些设施、设备的设计、建造、安装和使用单位，在行政机关督促和管理下，由具体的设计、建造、安装和使用单位建立相应的自我检查制度，进行日常性的自我检查，及早发现问题，排除隐患，是实行安全生产的重要保障。由有关单位对重要设备、设施生产经营活动实行自我检查，一些法律、行政法规都有具体规定。比如，安全生产法第十七条规定，生产经营单位的主要负责人有职责督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产中的安全事故隐患。第二十九条规定：“生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养，并定期检测，保证正常运转。维护、保养、检测应当做好记录，并由有关人员签字。”再比如，国务院颁布的特种设备安全监察条例第二十七条规定：“特种设备使用单位应当对在用特种设备进行经常性日常维护保养，并定期自行检查。”“特种设备使用单位对在用特种设备应当至少每月进行一次自行检查，并作出记录。特种设备使用单位对在用特种设备进行自行检查和日常维护保养时发现异常情况的，应当及时处理。”“特种设备使用单位应当对在用特种设备的安全附件、安全保护装置、测量调控装置及有关附属仪器仪表进行定期校验、检修，并作出记录。”

 

　　行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。在日常行政管理活动中，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行监督检查，是行政机关的一项重要职责。实践中，安全事故事件经常发生，一些重大安全事故的发生对公共安全，对人民群众的人身健康和生命财产安全，以及国家利益带来很大损失，因此，加强行政机关对重要设备、设施的监督检查，具有重要的现实意义。对于行政机关进行监督检查的这些事项和要求，不少法律和行政法规都有详细规定。比如，安全生产法第五十三条就规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大安全生产事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理。”第五十六条规定，负有安全生产监督管理职责的部门，“对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”

 

　　第六十九条    有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

 

　　（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

 

　　（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

 

　　（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

 

　　（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

 

　　（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

 

　　被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

 

　　依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

 

　　依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关撤销行政许可的情形的规定。

 

　　本条内容是行政法学上信赖保护原则的具体化。理解本条规定可以从以下几个方面进行：

 

　　一、行政法学上的信赖保护原则

 

　　所谓信赖保护原则，是行政机关诚信原则的延伸。行政机关的诚信原则，是指行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往，表现在行政许可上，就是行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施保证被许可人顺利地从事行政许可事项的生产经营等活动。由诚信原则引申而来的一条重要原则就是信赖保护原则，其主要内容包括以下几个方面：一是行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护；行政机关一旦撤销其行为而对行政相对人造成损失，行政机关应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三是第三人由于不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，其由于行政机关对相对人的授益行为而带来的利益也应当受到保护。四是因行政相对人怀有主观恶意从行政机关取得授益行为而获得的利益不受保护，因为相对人的主观恶意不是对行政机关的信赖。这些内容表现在行政许可上，就是行政机关作出的行政许可决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项行政许可，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，也必须对被许可人以及利害关系人受到的损失承担相应的责任。但是，被许可人由于怀有主观恶意而从行政机关取得的行政许可，一旦被撤销，其所获得的利益则不受保护。具体到本条内容，就是被许可人如果有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获得的行政许可，其基于行政许可所取得的利益不受保护。

 

　　二、撤销行政许可的机关

 

　　所谓撤销行政许可即取消行政许可。本条中的撤销行政许可，是指由行政机关撤销有瑕疵的行政许可。这些行政许可在实施过程中就存在违法因素，属于无效行政许可。根据本条的规定，有权撤销对被许可人的行政许可的机关是作出行政许可决定的行政机关或者作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关。为什么说作出行政许可决定的行政机关有权撤销对被许可人的行政许可呢？因为第一，作出行政许可决定的行政机关是行政许可的实施机关，经过对申请人各项条件的审查，如果认为申请人符合条件，它就有权决定准予对申请人的行政许可，如果认为申请人不符合条件，它就有权作出不予行政许可的决定。第二，行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的生产经营等活动的管理过程，是一个完整的、连续的过程，既包括对申请人提出申请的审查和许可，也包括对申请人取得行政许可后从事行政许可事项生产经营等活动的监督检查。作出行政许可决定的机关，不仅是行政许可的实施机关，也是被许可人从事行政许可事项活动的监督检查机关，在监督检查过程中，如果遇有法定的撤销行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关当然有权作出撤销行政许可的决定。

 

　　为什么说作出行政许可的上级行政机关有权撤销行政许可呢？因为上级行政机关是作出行政许可决定的行政机关的领导机关，在日常工作中行使对作出行政许可的行政机关的管理和监督职权，这个管理和监督职权就包括对下级行政机关作出行政许可是否合法的管理监督职权，因此，它有权撤销下级行政机关作出的行政许可决定。这里的上级行政机关是相对于权力机关和审判机关、检察机关而言的，权力机关对行政机关的监督是总体上的监督，而不是具体管理活动上的监督，不宜直接干预行政机关对行政许可的监督管理，因此，不宜由它来撤销行政机关的具体行政许可。审判机关对行政机关的监督主要是通过审判工作进行的，它要撤销行政机关作出的行政许可，也要通过审判活动得出的结果作出，而不能直接撤销行政许可。检察机关行使的是法律监督权，对行政机关作出的行政许可的监督它也只能通过法律监督的方式进行，而不能直接撤销行政许可。这里的上级行政机关既包括一级人民政府的上级人民政府，比如，市级人民政府有权撤销所辖县级人民政府的行政许可；也包括某一部门的同级人民政府，比如，县级人民政府有权撤销人民政府下属各行政部门准予的行政许可；还包括上级人民政府具有工作领导关系的部门，比如，市级人民政府工商行政管理部门有权撤销下辖县级人民政府工商行政管理部门的行政许可；等。

 

　　三、撤销行政许可的提起

 

　　作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，撤销行政许可有两个方面的提起途径：一是根据利害关系人的请求。被许可人在从事行政许可事项的生产经营等活动时，其利害关系人通常是其行政许可本身是否合法，以及其从事行政许可事项的生产经营等活动是否符合行政许可的范围、条件等要求的直接发现者，因此，由利害关系人提起撤销行政许可的申请，是一条好的途径，也是通过社会力量监督行政机关管理行政许可活动的重要方式。二是行政机关依据自己的职权撤销行政许可。行政机关实施行政许可后，其重要的职权就是监督检查行政许可的实施是否合法，行政许可所要求的范围和条件是否发生变化，以及被许可人是否按照行政许可所要求的范围和条件从事行政许可事项的生产经营等活动。在对行政许可的监督检查中，一旦发现特定的情形，行政机关即有权提起撤销行政许可的程序，并依法审查决定是否撤销行政许可。

 

　　四、可以撤销行政许可的法定情形

 

　　在行政许可领域，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。根据本条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的申请或者依据职权，经审查发现具有下列情形之一的，可以撤销行政许可：

 

　　一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。所谓滥用职权，是指国家工作人员故意滥用手中的职权或者超越自己的职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。所谓玩忽职守是指国家工作人员不履行或者不正确地履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。在行政许可的实施过程中，一些行政机关的工作人员存在滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的情形，轻则违法，重则构成犯罪。这些行为损害了国家和人民的利益，损害了行政机关的正常行政管理活动，也损害了行政机关的形象。行政机关的工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定，不受法律保护，可以由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关予以撤销。

 

　　二是超越法定职权作出行政许可决定的。行政机关必须在法定的职权范围内实施行政许可。超越法定职权实施的行政许可无效。根据本法第三章的规定，行政机关在法定的职权范围内实施行政许可包括以下内容：第一，行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关如果没有某项法定的职权却对申请人实施行政许可，即属于超越法定职权。比如，集会游行示威法第六条规定：“集会、游行、示威的主管机关，是集会、游行。示威举行地的市、县公安局、城市公安分局；游行、示威路线经过两个以上区、县的，主管机关为所经过区、县的公安机关的共同上一级公安机关。”第七条规定：“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”根据这些规定，在市、县行政区域内举行集会、游行、示威的，只能由市、县公安局、城市公安分局实施行政许可，其他公安部门实施行政许可即属于超越法定职权；游行、示威路线经过两个以上区、县的，只能由所经过的区、县的共同上一级公安机关实施行政许可，区、县的公安机关或者其他公安机关实施行政许可，即属于超越法定职权。第二，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，只能在法定的授权范围内，以自己的名义实施行政许可。比如，证券法第七条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”。根据这一规定，作为法律授权的具有公共事务管理职能的组织，国务院证券监督管理委员会只能在证券法等法律、法规规定的职权范围内行使证券监督管理方面的行政许可权，实施其他方面的行政许可即属于超越法定职权。第三，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规和规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关只能在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可，并不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。比如，森林法第三十二条规定：“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”再比如，国务院颁布的野生动物保护实施条例第二十二条规定：“国务院林业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门可以根据实际情况和工作需要，委托同级有关部门审批或者核发国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证。动物园驯养国家重点保护野生动物的，林业行政主管部门可以委托同级建设行政主管部门核发驯养繁殖许可证。驯养繁殖许可证由国务院林业行政主管部门印制。”根据上述法律、行政法规的规定，如果受委托行政机关超越委托范围，或者没有以委托行政机关的名义实施行政许可，即属于超越法定职权实施行政许可，如果再委托其他组织或者个人实施行政许可，那么，其他组织或者个人实施的行政许可也属于超越法定职权实施行政许可。

 

　　对于上述超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出准予行政许可决定的行政机关及其上级行政机关都可以依法撤销行政许可。当然，根据本法第二十五条的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，在此情况下，一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，不属于超越法定职权。根据本法第二十六条的规定，行政许可依法需要由行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一发送行政许可决定；依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。在这些情形下行政机关办理行政许可的活动即不属于超越法定职权。

 

　　三是违反法定程序作出准予行政许可决定的。行政管理活动中程序的公正是保证实体公正的重要前提，没有程序的合法就很难保证实体的合法。在行政许可实施过程中，行政机关如果不能严格依照法定的程序开展工作，就很难保证行政许可决定的正确性。本法在总则中就规定，实施行政许可应当遵守法定的程序，将遵循法定程序作为实施行政许可的一项重要原则。依据这一原则，本法对普通行政许可实施中的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续程序，对行政许可特别程序中的适用规则、特许程序、认可程序、核准程序、登记程序以及相关的特别规定等等，都作出了一系列详细规定。其他的有关法律、行政法规对一些专门行业的行政许可程序也作出了专门规定。这些程序方面的规定都是保证行政机关最后正确作出行政许可决定的重要条件，是行政机关及其工作人员具体实施行政许可时的工作依据。行政机关实施行政许可时违反法定程序，违反法定程序作出准予行政许可的决定，其正确性就很有可能受到影响。比如，依据本法的有关规定，建设行政主管部门或者环境保护行政主管部门等行政机关在对申请人的大型建筑物建设申请实施行政许可时，应当告知与建筑物的建设有重大利益关系的利害关系人具有要求听证的权利，如果行政机关没有告知利害关系人具有这一权利，在作出准予行政许可决定时，就有可能忽视和损害建筑物周围利害关系人的权利，从而影响建筑许可决定的正确性。因此，作出行政许可决定的机关，违反法定程序，影响到行政许可正确性的，该行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可。实践中，如果行政机关在实施行政许可的过程中，违反了法定程序但没有影响到行政许可正确性的，一般说来则不必撤销。这主要是考虑到提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要。比如，在上述建筑许可的申请中，行政机关没有告知利害关系人有要求听证的权利，也没有举行听证，但在作出准予建筑许可决定时充分考虑了利害关系人的利益，没有影响到行政许可的正确性，所以就不必撤销该行政许可。行政机关作出行政许可决定违反法定程序固然有责任，应当撤销行政许可，但基于提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要，只要没有影响到行政许可决定的正确性，还是不予撤销为宜。

 

　　四是对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人予以行政许可的。不同的行政许可需要不同的资格或者条件，行政机关根据个人或者组织的申请，并对其申请进行审查后，只有在申请人具备从事行政许可事项的资格或者条件的情况下，才可以作出准予行政许可的决定。比如，根据律师法第五条的规定，律师执业，应当取得律师资格和执业证书。个人没有取得律师资格和执业证书，即不具备申请从事律师执业的资格，司法行政部门如果作出准予其执业的行政许可，该行政许可即为无效，应予撤销。再比如，根据建筑法第八条的规定，个人或者组织申请建筑工程施工许可，应当具备下列条件：一是已经办理建筑工程用地批准手续；二是在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；三是需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；四是已经确定建筑施工企业；五是有满足施工需要的施工图纸及技术资料；六是有保证工程质量和安全的具体措施；七是建设资金已经落实；八是法律、行政法规规定的其他条件。如果个人或者组织申请建筑工程施工许可，没有具备上述条件，建设行政主管部门就作出准予其从事建筑工程施工的行政许可决定，那么，该行政许可即为无效，应予撤销。

 

　　五是依法可以撤销行政许可的其他情形。这是一项兜底性规定，即除了上述四种情形以外，遇有其他由于存在违法因素而导致行政许可无效的情形，作出行政许可决定的行政机关及其上级行政机关，可以依法撤销行政许可。

 

　　但是，根据本条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其获得的利益不是基于对行政机关的信任而来的，相反，它是对行政机关怀有主观恶意，这种对行政机关的主观恶意不属于行政机关予以保护的范围。本条第二款规定的含义是指申请人本来不具备取得行政许可的条件或者资格、资质，却以欺骗、贿赂等不正当手段取得了行政许可。申请人已经具备行政许可的条件或者资格、资质，就不存在采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的问题。在此情况下，即使申请人给予行政机关及其工作人员以钱物或者其他利益，也不能称为贿赂，因为贿赂行为的目的在于谋取不正当利益，而在符合条件的情形下申请人所申请的行政许可属于其正当利益。所谓欺骗手段，是指被申请人明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关作出准予行政许可的决定。以欺骗方式取得的行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。所谓贿赂手段，是指申请人的申请不符合行政许可的资格或者条件，却通过向行政机关及其工作人员行贿金钱、财物等的方式，取得行政机关作出准予行政许可的决定的行为。以贿赂手段取得的行政许可也属于无效行政许可，应予撤销。实践中，以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的现象为数不少、对于以这类手段取得行政许可的行为，不少法律都规定了相应的法律责任。比如，执业医师法第三十六条规定：“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门子以吊销；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”再比如，建筑法第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”第六十五条则规定：“以欺骗手段取得资质证书的，吊销资质证书，处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

 

　　五、不应当撤销行政许可的情形

 

　　对于具有违法因素的行政许可，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销，但是，在一些特殊情形下，行政许可即使具有违法的因素，也不应当撤销。

 

　　第一，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，应当不予撤销。撤销行政许可，就意味着被许可人从事许可事项的生产经营等活动应当随之停止，否则，其行为即构成违法。通常说来，对于有违法情形的行政许可，行政机关应当予以撤销，并责令被许可人立即停止从事行政许可事项的生产经营等活动，这既是保证行政机关依法行政的需要，也是让有违法行为的被许可人承担法律责任的需要。但是，有些行政许可的事项比如大型的道路建设、桥梁建设等事项，与公共利益密切相关。对于这些行政许可事项，行政机关作出行政许可的决定后，被许可人可能很快就开始了生产经营等活动，而行政机关一旦发现行政许可中的违法情形，即可以对行政许可予以撤销。但行政许可一旦被撤销，就意味着被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动应当立即停止，就有可能导致公共利益的重大损失。在此情况下，行政许可即使有违法的情况，上级行政机关就不应当撤销。上级行政机关不予撤销行政许可，但可以要求被许可人补齐相关的许可手续，特别是要加强对其生产建设等活动质量的监督检查，并对有违法行为的作出行政许可决定的行政机关及其工作人员作出相应的处分。

 

　　这里需要注意的是，虽然本条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销其行政许可，但是，根据本条第三款的规定，即使遇到被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，应当撤销其行政许可的情形，如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，也不应当予以撤销。

 

　　第二，行政许可虽然具有违法因素，但是，被许可人没有本条第二款所列情形，即没有采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的行为，并且其基于行政许可所取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益，行政机关就不应当撤销行政许可。这是贯彻行政管理活动中比例原则的要求。

 

　　第三，行政许可虽然具有违法的因素，但是，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，应当在知道撤销的情形之后一定的期限内撤销行政许可，超过了这期限就不应当再予以撤销。这是保持行政法律关系相对稳定以及保护行政相对人权利的需要。

 

　　六、撤销行政许可要妥善处理的两个问题

 

　　本条第一款的规定表明，对于有违法情形的行政许可应当予以撤销，是行政许可监督检查的一项重要原则。但是，针对行政许可的实施和监督中情况十分复杂的实际，在撤销违法行政许可的同时，还应当慎重和妥善处理以下两个方面的情况：

 

　　第一，对撤销的行政许可，行政机关根据被许可人的申请，可以重新作出准予行政许可的决定。撤销对被许可人的行政许可，不是一种永久性处罚，在撤销行政许可后，被许可人仍然有权利就同一行政许可事项再向行政机关提出许可申请，行政机关对被许可人的申请，经审查，可以重新作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。符合条件的，即应当予以许可，不符合条件的则不予许可。行政机关重新审查申请人的行政许可申请和作出是否准予申请人行政许可决定的程序，仍然依照本法实施行政许可的程序的有关规定进行。但是，本法第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当给予行政处罚；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再申请该行政许可”。据此，被许可人如果有该条规定的情形，则在三年内不得再提起行政许可的申请。

 

　　第二，行政机关依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。但是，被许可人取得行政许可，有本条第二款规定情形的，其基于行政许可取得的利益不受保护。本条规定的行政许可实施过程的违法情形，除第二款属于被许可人的违法以外，其他的情形如超越法定权限作出行政许可决定的情形，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出行政许可决定的情形，违反法定程序的情形等，实际都是行政机关及其工作人员的违法情形。行政机关及其工作人员违法作出的行政许可决定，属于违法的行政许可决定，应当予以撤销。但是，行政许可的撤销带来的直接后果就是影响被被许可人的合法权益，而由行政机关及其工作人员违法行为给被许可人合法权益造成的损害，由被许可人承担，是不公平的，有悖于行政权力属于人民并服务于人民的基本原则。按照上述行政法学上的信赖保护原则，由于行政机关的过错而对被许可人造成损失的，行政机关应当给予赔偿。

 

　　根据本条的规定，行政机关由于自己的违法行为而导致行政许可无效并应予撤销，给被许可人带来的损失，应当由行政机关依法给予赔偿，即实行国家赔偿。本法第七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。本条规定的国家赔偿就是这一内容的具体化。行政机关对被许可人的赔偿责任与对被许可人的补偿责任有区别。根据本法第八条的规定，所谓补偿责任是指行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发许可证的情况发生了重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可决定，而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。总之，补偿是适用于行政许可行为合法而因情势变化和公共利益需要，所应当撤回或者变更的情形。而赔偿责任是指行政机关及其工作人员违法实施的行政许可应予撤销而给公民、法人或者组织带来的损失，应当由行政机关承担责任，它的一个重要特点是，行政机关的行政许可行为是违法而应予撤销的。

 

　　本条规定的行政机关对违法实施行政许可的赔偿责任，其构成要求包括：（1）侵权行为主体是行政机关及其工作人员，这里的“行政机关”所指的是本法第三章所规定的所有有权依法实施行政许可的行政机关或者其他组织。（2）行政机关实施行政许可的行为存在违法的因素，如超越法定权限、违反法定程序等。（3）行政机关撤销违法的行政许可给被许可人造成了实际损害，这种损害应当是实际的、已经发生的、可以计算的。（4）行政机关违法实施行政许可的行为与被许可人受到的损害结果之间有因果关系，即被许可人的损害是由行政机关的违法行为造成的。被许可人由于行政机关违法实施行政许可导致该行政许可撤销进而带来的损害的赔偿，按照国家赔偿法、行政诉讼法、行政复议法等法律的规定取得。

 

　　第七十条    有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

 

　　（一）行政许可有效期届满未延续的；

 

　　（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；

 

　　（三）法人或者其他组织依法终止的；

 

　　（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；

 

　　（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；

 

　　（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的莫他情形。

 

　　【释义】    本条是关于行政机关办理行政许可注销手续的规定。

 

　　在行政许可的实施和监督管理活动中，注销、撤销和撤回是三个容易混淆的概念。所谓注销是指行政机关注明取消行政许可，是行政许可结束后由行政机关办理的手续。它与撤销的区别在于，撤销一般需要由行政机关作出决定，撤销的事由通常是行政许可的实施过程中有违法因素，即违法导致行政许可的撤销。而注销的事由不仅包括行政许可实施中具有违法因素，还包括其他使得被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动终止的情形，即只要被许可人终止从事行政许可事项的生产经营等活动，行政机关即对该项行政许可予以注销。所谓撤回既包括申请人在申请过程对其行政许可申请的撤回，也包括行政机关因为行政许可所依据的客观情形发生重大变化而对其行政许可决定的撤回。对于行政机关来说，撤回主要是指行政许可的实施以及被许可人从事许可事项的活动本身并不违法，但客观情况发生了变化，行政机关对行政许可的撤回。行政机关在撤回行政许可后，也要履行注销行政许可的手续。

 

　　根据本条的规定，行政机关依法注销行政许可的情形主要有六类：一是行政许可有效期届满，被许可人未延续行政许可的。根据本法的有关规定，行政许可有效期届满，被许可人在法定期限内可以申请延续行政许可，如果被许可人未申请延续或者申请延续但未获行政机关批准的，行政机关即可依法注销其行政许可。二是行政机关赋予公民特定资格的许可，该公民死亡或者丧失行为能力的。行政机关赋予公民特定资格的行政许可，是属于人身权性质的行政许可，不可委托也不可以替代，而该公民一旦死亡或者丧失行为能力，即意味着特定资格的行政许可已没有意义。比如，司法行政主管部门赋予公民律师资格，这一资格只能由该公民本人享有，但如果该公民死亡或者丧失行为能力，即意味着其律师资格没有意义，所以，应予注销。这里的公民死亡指的是公民实际死亡，而不包括宣告死亡或者宣告失踪。因为宣告死亡或者宣告失踪的情况比较复杂，公民在被宣告死亡或者宣告失踪后还有可能重新出现，如果一概地注销其行政许可，就不适当。三是法人或者其他组织依法终止的。法人或者其他组织依法终止或者被撤销后，即失去行为能力，因此，其已有的行政许可应予注销。四是行政许可证件依法被吊销、撤销、撤回的。行政许可证件依法被行政机关吊销、撤销或者撤回，都意味着该项行政许可已经结束，所以，应予注销。五是因不可抗力导致行政许可事项无法实施的。比如，由于发生地震等自然灾害导致行政许可事项无法实施的情形，行政机关就应当依法注销行政许可。六是法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。