中华人民共和国药品管理法释义(第一部分 绪论 药品管理的法律依据)

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任    卞耀武

 

　　一、药品管理必须依法进行

 

　　这里所指的药品管理，是国家行使其权力对药品的研制、生产、经营、使用实施的监督管理。这种监督管理并不是随意进行的，而是严肃地、有规范地实施的。它必须有充足的法律根据，一方面是监督者凭借其能行使监督管理的权力，另一方面则是对被监督者具有约束力而得以遵守。因此必须制定相应的法律，建立、健全有关药品管理的法律制度。而在这项制度中，药品管理法是基本的法律，确立了药品管理的基本法律规范，是实施药品管理的基本法律依据。因为正是在这部法律中，国家最高立法机关确定了如下重要事项，或者说在以下几方面确立了药品管理的行为准则：

 

　　国家对药品管理行使什么样的权力，也就是国家机关对药品怎样实施监督管理的权力；

 

　　药品管理的法定范围，也就是国家对什么样的对象、什么样的行为实施药品管理；

 

　　谁是实施药品管理的法定机构，也就是药品管理体制如何构成，由哪些国家机构实施药品管理；

 

　　实施药品管理必须遵循的指导原则是什么，或者说是由法律确定了通过药品管理所要达到的目的；

 

　　药品生产、经营的行为规则，包括所要具备的条件和达到的标准；

 

　　药品管理的行为规范，也就是规范地进行药品管理的各项有关要求；

 

　　在药品管理中禁止的行为，特别是禁止生产、销售假药、劣药的行为；

 

　　药品包装、药品价格、药品广告所必须遵守的规则，如何进行管理；

 

　　对药品生产、经营以及使用如何监督检查，应遵循的规则；

 

　　违反药品管理各项法律规定应承担的法律责任，给予什么样的处罚。

 

　　上述十项内容以及其他一些相关的事项，都是需要以法律形式来确定，哪些是必需做的，哪些是可以做的，哪些则是禁止做的；哪些是授予的管理权力，哪些是要履行的法定义务；哪些行为受到保护，哪些行为要受到惩罚。这样，就可以形成以普遍遵守为特点、以强制力为后盾的法制轨道，在这个轨道上实施药品管理。如果离开法制的轨道，药品管理将是力量不足的，也是很难具有权威性的。因为，药品管理应当是依法实施的管理行为，是法律授权进行的监督。所以，药品管理只能以法制为基础，以法律为依据。这是监督管理者与被监督管理者所必须尊重和遵守的基本原则。

 

　　药品管理法是药品管理的法律依据，对于这部为药品管理法制轨道奠定基础的法律，药品的监督管理者和被监督管理者都必须做到：正确地了解这部法律，正确地解释这部法律，严格地遵守这部法律。法律是严肃的，法律的内容是以法律条款来表现的，应当防止为了维护这样或者那样的不正常的、不正当的利益，而曲解法律，甚至违背法律的立法原意，以致误导。

 

　　药品管理法是1984年制定的，经过了十六年，影响立法环境、立法内容、立法技术的许多情况发生了新的变化，在国家经济发展、改革深化的新形势下，提出了许多新的问题，对于药品管理的立法也提出了许多新的需要。而对于当前的立法条件来说，也是较为有利的，主要是由于实践的发展，积累了许多新的经验，又在对外开放中增加了对国际经验的了解，更重要的是从实际出发，做了总结经验的工作。因此在2001年，对药品管理法作出了全面修改，多达百余处，从而以修订的方式使之成为一部新的药品管理法，也就是当今的药品管理的法律依据。有关的法律规范的内容，将在下列各个问题的论述中分析。

 

　　二、新药品管理法产生的背景

 

　　药品管理法修订为一部新的法律，是有其坚实基础和客观需要的，或者说这就是新药品管理法产生的重要背景。主要有以下几点：

 

　　首先，有决定性的背景为，中国十六年来在经济上持续发展，社会得到全面进步，科学技术成果显著，人民生活大为提高，对外开放逐步扩大，从而要求药品管理法律制度能适应这种变化的需要，反映变化了的形势。

 

　　第二，药品管理法修订过程中，引起社会公众的很大关注，人们认识到治病吃药是大问题，许多人殷切地期望，通过修订药品管理法能有效地解决或者促进解决现实中存在的一些焦点问题、难点问题，比如，药品质量问题、药品市场秩序问题、药价虚高问题、药品广告问题、对药品实施监管问题等。这些现实问题形成了立法的需要，从而也直接影响了立法的内容，因为法律是以现实的社会经济生活为基础的，法律只有与现实生活相结合，确立一些有针对性的行为规则，才是有力量的，发挥法律作用的，尤其是经济方面的立法更具有这种特点，不针对现实经济生活的问题而有针对性地确立规则，就无异于徒有其名。

 

　　第三，若干重要的药品监督管理规范需要在法律中确立，使之具有明确的法律地位，比如授权制定药品生产、经营质量管理规范，决定实施药品生产、经营许可证制度等。

 

　　第四，药品的监督管理体制有了改变，按照精简、统一、效能的原则，部门之间的职能有了调整，设置了一些新的机构，行政执法主体有了变化，需要在法律上作出反映，予以确定。

 

　　第五，原有的一些不科学的、不适应的，或者是不规范的做法，需要在修订中加以排除，减少或者竭力消除手续繁琐、相互扯皮、配合不够、行政效率低下的现象。

 

　　第六，需要促进药品管理的行政执法部门提高执法水平，实施规范化的监督管理，秉公执法，防治腐败。

 

　　第七，需要加大惩治药品生产、经营中的违法犯罪行为，运用法律手段对违法犯罪者予以严厉的打击，保护人体健康、保证用药安全，整治药品生产、经营秩序。

 

　　三、立法指导原则和药品管理体制

 

　　1．药品的界定

 

　　制定药品管理法，首先必须界定什么是药品，然后才能根据药品的基本属性确定立法指导原则等一系列的内容。在药品管理法中对药品所作的界定为：药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。法律中对药品的这个界定，首先是从药品的用途开始，它就是用于与疾病作斗争的，预防疾病、治疗疾病、诊断疾病；第二是药品的作用以人体为对象，调节人的生理机能；第三是药品的来源，包括天然性的和人工合成的，从所列举的药品种类看，这是一个广义的界定。

 

　　在药品管理法中，对药品的界定还应注意其一个重要特点，就是药品是作为一种特殊商品而存在的，有别于不作为药品而存在的一些药物。

 

　　2．立法目的

 

　　正由于对药品的基本属性以法律形式作了明确界定，它是用于防病治病的，以人体为作用的对象，因此制定药品管理法，就是要加强对药品的监督管理，保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康。并且无可置疑的是只有保证药品的质量，才能收到以药防病治病的效果；药品是作用于人体的，用药必须保障人体安全，维护人体健康，这是其一。

 

　　其二是，药品是用于防病治病的特殊商品，人们付出代价取得这种商品，就有权要求它是安全有效的，付出的代价是合理的，应当维护用药者这种正当的权利和利益。

 

　　上述两个方面是立法时应当考虑的要求，也是药品管理的基本立足点，因此在制定药品管理法时，就将加强监管，保证药品质量，保障用药安全，维护人体健康和用药者的权益作为立法的出发点和落脚点。或者说，药品管理法是为人而制定的，它所体现的是人的需要，关心的是人的生命健康，维护的是人在用药时的合法权益。当然这些目的是通过采取法律措施来实现的，因此它就体现于这部法律的各项有关规定中，这也就是以法律的形式确立人们所需要的有关药品的行为规则，国家用强制力作为后盾保证其得到普遍遵守，建立药品管理的法律秩序。这从立法来说，就是药品管理法的立法目的。

 

　　3．药品管理的特定指导原则

 

　　前面已阐述的药品管理法的立法目的，实际上就是指导药品管理的基本原则，加强监管，保证质量，保障安全，维护合法权益，都是药品管理中必须遵循的原则。同时，在药品管理法中还确定了以下的特定的原则，即：

 

　　(1)国家发展现代药和传统药，充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用。

 

　　这是由于人类在长期与疾病斗争中，不断积累，反复总结，逐渐认识到某些物质尤其是某些自然产物可以用来防病治病，保障健康，形成了药物。在中国，则是形成了中药，它是指中国传统医学用以预防、诊断和治疗疾病的药物。中药主要来源于天然药及其加工品。与近一、二百年形成的现代医学联系在一起的是现代药，也就是19世纪以来，随着药物化学的进步，不但可以用人工的方法合成天然药物的有效成份，而且还能改造天然药物及合成新的化学药品。对于现代药和传统药采取什么方针，这是一个十分重要的事情，所以在宪法中作出了规定，即：国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药。在药品管理中必须遵循宪法的规定，确立了有关的指导原则，实质是国家要坚持发展现代药和传统药，都应充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用。

 

　　(2)国家保护野生药材资源，鼓励培育中药材。

 

　　中药是中华民族在长期防病治病实践中积累起来的宝贵财富，融合了各民族的智慧和丰富的物质资源。在中药中以植物药居多，还包括动物药、矿物药等。中药的来源有野生的，也有人工培育的，为了能保证有丰富的药材资源满足防病治病的需要，应当在药品管理中充分重视保护野生药材资源，同时积极鼓励人工培育中药材。任何忽视野生药材资源保护，不积极采取措施培育中药材的行为，都是有悖于国家利益，对人民健康缺乏责任感的。在药品管理法中所以规定这项关于保护和增加药材资源的原则，是从中国国情出发，并且是有利于人民健康的。

 

　　(3)国家鼓励研究和创制新药，保护公民、法人和其他组织研究、开发新药的合法权益。

 

　　这是国家促进新药开发，发展医药事业的一条重要原则。新药就是指在我国未生产过的药品，为了适应医药事业发展的需要，推进研究、开发、生产新药，应当是药品管理的重要任务之一。国家应当引导科研机构、企业或者科研人员研究开发新药，要支持降低新药研制和审批管理成本，提高技术水平，促进产品更新换代。对于研究和创制新药所产生的合法权益，依法给予保护，制止不法侵害科研人员、研究机构、企业的合法权益，保护和激励开发新药的积极性。

 

　　4．药品管理体制

 

　　药品管理的范围是广泛的，按照药品管理法第二条的规定，这部法律的适用范围是在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人，也就是这些单位和个人都在其列，即都要遵守这部法律。而且在药品管理法的各项有关规定中，进一步对哪些是药品研制、生产、经营、使用行为作了具体的界定，同时又在法律上确定了相关的监督管理的部门。即使有些事项在这部法律中没有具体的规定，但在一些相关的法律中也涉及到了药品的监督管理，这就要考虑到法律之间的衔接，相互之间的关系。

 

　　正是考虑到上述情况，在药品管理法中所确定的药品监督管理体制是：

 

　　(1)国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。对于哪些事项属于主管范围，怎样进行主管，都应依照法律规定而确定。

 

　　(2)国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。这是因为药品的监督管理涉及到研制、生产、经营、使用等多个环节，在各个环节、各个层次又涉及诸多方面，因而需要明确各有关部门的职责，并要求其负起有关责任。

 

　　(3)上述是就全国的情况即中央政府这一层次而作的规定，对于省、自治区、直辖市这个层次则规定，省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作；省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。这就是对一定行政区域内的药品监督管理体制确立了法律上的框架，具体管理事项则根据法律上的具体规定执行。

 

　　(4)国务院药品监督管理部门应当配合国务院经济综合主管部门，执行国家制定的药品行业发展规划和产品政策。这是由于药品行业是一个重要行业，在国民经济中占有重要地位，对人民生活中有重要影响，需要由国家制定发展规划，纳入产业政策的调控范围，从而在法律上明确在这方面的职责分工，使有关部门之间的关系定型化。

 

　　(5)药品检验机构的地位。

 

　　在药品管理中需要实施药品检验，并且这种检验有明确的任务和相当的权威性，因此在药品管理法中对药品检验机构的设置及其作用作出规定，并由于它是药品监督管理的一个组成部分，所以将其列入药品管理体制的内容。药品管理法对其所作规定的内容为，药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。在这项规定中，只对依法实施的药品监督管理中所需的药品检验工作由谁承担问题作出限定，而对其他的即商业性的、专业服务的药品检验未作这种限定。

 

　　四、药品生产、经营企业和医疗机构药剂的管理

 

　　建立并严格实施对药品生产、经营和医疗机构制剂的管理制度，是保证药品质量、保障用药安全的关键环节，也是药品管理法的重点内容。这种制度在药品管理法中确立后，就是一种法定的制度，人人必须遵守，强制实施。对于药品这种特定的物质、特殊的商品，实施这种制度是必要的、必须坚持的。这项管理制度的主要内容是：

 

　　1．实行许可证制度

 

　　这就是由法律规定，从事药品生产、经营和医疗机构配制制剂必须取得许可证，未取得许可证的，不得从事这项业务。这种许可制度是国家对药品生产、经营实施严格管制的一项法律措施，是对符合法定条件者的一种特许。给予许可的对象为三类：

 

　　(1)药品生产许可。

 

　　这就是开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》，凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册；无《药品生产许可证》的，不得生产药品。这项规定表明，药品生产许可与开办药品生产企业的登记注册是紧密联系的两种管理制度，前者属药品管理的范畴，后者则是工商行政管理的范畴，各自独立，不能相互代替。药品生产许可是开办药品生产企业的必要条件，但是有了药品生产许可不一定就能开办药品生产企业，因为开办企业还有有关企业的特定的设立条件。

 

　　(2)药品经营许可。

 

　　这就是开办经营药品的批发或者零售企业，都必须先经药品监督管理部门批准并发给《药品经营许可证》，凭该证到工商行政管理部门办理登记注册；未取得许可证的，不得经营药品。对于药品生产、经营的许可证，还规定应当标明有效期和生产、经营范围，到期重新审查发证。所以规定药品生产、经营许可证的有效期，目的是要药品生产、经营者持续地保持是合乎发证条件的。

 

　　(3)医疗机构制剂许可。

 

　　医疗机构由于本单位临床需要而市场上没有供应，可以配制制剂，也应当经过许可，所以规定，医疗机构配制制剂，须经所在省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门审核同意，由省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，发给《医疗机构制剂许可证》，未取许可证的不得配制制剂，并且该许可证也是定期有效的。

 

　　2．必须具备法定条件

 

　　药品管理法对从事药品生产、经营的企业规定了必须具备的条件，也就是从许可其从事药品生产、经营的要求着眼，规定所应具备的人员、设备、技术等项条件，并且这些条件由法律确定，必不可少。具体内容有：

 

　　从事药品生产的企业，必须具有：依法经过资格认定的技术人员、技术工人；与药品生产相适应的厂房、设施和卫生环境；具有对所生产药品的质量保证体系；具有保证药品质量的规章制度。这四项是必须都具有的法定条件，缺一不行，其他的条件虽然不是法定的，但也是根据药品生产的需要而具备。

 

　　从事药品经营的企业，则根据经营的要求必须具备下列条件：具有依法认定资格的药学技术人员；具有与药品经营相适应的营业场所、设备、仓储设施、卫生环境；具有相适应的质量管理机构或者人员；具有保证所经营药品质量的规章制度。这四项条件也都是要求依法一一具备的，缺一不可，目的就是保证药品经营的必要条件。

 

　　关于医疗机构配制制剂，则在法律中要求必须具有能够保证制剂质量的设施、管理制度、检验仪器和卫生条件。所以如此要求，则是以强有力的方式保证制剂的安全与有效。

 

　　3．制定和实施两个质量管理规范

 

　　对药品生产、经营的质量管理应当是全过程的，必须根据实际需要和借鉴国际经验，制定药品生产、经营的质量管理规范并要求严格执行，这是保证药品生产、经营质量的有效管理手段，也是对药品质量管理全过程进行监控的法律依据。因此在药品管理法中作出以下基本规定：

 

　　一是，质量管理规范的制定。药品管理法明确，由国务院药品监督管理部门依照修订后的药品管理法制定《药品生产质量管理规范》和《药品经营质量管理规范》。制定药品质量管理规范所以应当依照修订后药品管理法，因为这项规定是在修订中增加进去的，法律中所称的本法是指修订后的药品管理法。新药品管理法对制定药品质量管理规范的规定，不仅明确了制定的依据，而且也明确上述两个管理规范是法律授权有关部门制定的，并不是一般部门制定的一般规章。当然这两个药品质量管理规范从内容到形式都必须是符合新药品管理法的规定的。

 

　　二是，质量管理规范的效力。药品管理法规定，药品生产企业必须按照《药品生产质量管理规范》组织生产；药品经营企业必须按照《药品经营质量管理规范》经营药品。在这里，法律规定的是很明确的，药品生产、经营是必须按照依法制定的质量管理规范进行的，并没有在法律上留下可以不执行的余地。所以，所有的药品生产、经营者和药品监督管理部门都有遵守上述质量管理规范的法定义务，有的是作为生产、经营的法定规则，有的则是监督管理所必须遵循的规则。

 

　　三是，质量管理规范实施的论证。药品管理法规定，药品监督管理部门按照规定对药品生产、经营企业是否符合《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书。这种认证是有其特点的，首先它是由政府的药品监督管理部门进行的认证，并不同于由第三方的、社会中介机构的认证，也就是由法定的政府机构认证，其他机构的认证不能代替这种认证；第二是认证所遵循的规范为必须执行的药品质量管理规范，不是一般的技术要求或者其他文件，也就是有特定要求的、必须达到的要求的；第三是根据前两点内容，决定了这项论证是一种强制性认证，是药品生产、经营企业必须接受的强制性认证。

 

　　四是，质量管理规范的实施。在立法过程中考虑到现有的药品生产、经营企业仍有相当部分尚未达到药品质量管理规范的要求，并且要达到这些要求需要有一个过程。因此规定，药品质量管理规范的具体实施办法、实施步骤由国务院药品监督管理部门规定。这也就是授权国务院药品监督管理部门在具体实施方面可以在步骤、方法上有一定的决定权，但这种决定权的运用，其目的仍然是全面、严格地实施药品质量管理规范，这方面已在法律上有明确规定，并未授权可作退让，因为要保证药品质量是确定无疑的。

 

　　4．关于实行许可证制度和实施质量管理规范的关系

 

　　在药品管理法中，这是两种并存的管理手段，适用的对象都是药品生产、经营企业，如何看待它们之间的关系。在修订药品管理法时也研究了这种关系，当时的考虑是，这两种管理手段确实有共同的目的，相互之间有许多内容是重复的、交叉的，但是由于现有的药品生产、经营企业特别是药品生产企业的水平参差不齐，需要逐步达到全部必须合格的要求。因此在管理手段的运用上有所区别，发给生产、经营许可证，主要是衡量是否具有了药品生产、经营的必备条件；而实施质量管理规范的强制论证，则是要药品生产、经营必须符合规范的要求，是更高的要求。从药品管理法的立法用意来说，是既要求药品生产、经营企业是合格的企业，又要求其药品质量是符合质量管理规范的，符合两种管理手段中体现的两方面的要求。

 

　　5．药品生产的特定要求

 

　　针对药品生产的特点，药品管理法还专门作出如下内容的规定：

 

　　(1)药品必须按照国家药品标准和国务院药品监督管理部门批准的生产工艺进行生产。

 

　　(2)在药品标准方面，对中药饮片有特别规定，也就是有国家标准的必须按国家标准炮制，没有国家标准的，必须按省、自治区、直辖市制定的炮制规范炮制，这种规定考虑了中药饮片的特殊性，不同于一般药品。

 

　　(3)生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求；生产企业对所生产的药品，必须进行质量检验，不合格的不得出厂，也就是不得进入市场。

 

　　6．药品经营的特定要求

 

　　药品进入经营企业，也就是进入了流通领域，药品管理法根据这个领域的特点作出了若干专门规定。

 

　　(1)药品经营企业购进药品，必须建立并执行进货检查验收制度，验明药品合格证明和其他标识，不符合规定要求的不得购进，这实际上是明确了进货责任。

 

　　(2)药品经营企业购销药品，必须有真实完整的购销记录，该记录的主要事项由法律确定。

 

　　(3)明确销售药品的基本规则，就是规定药品经营企业销售药品必须准确无误，并正确说明用法、用量和注意事项，调配处方必须经过核对，对处方所列药品不得擅自更改或者代用，对有配伍禁忌或者超剂量的处方应当拒绝调配，必要时经处方医师更正或者重新签字，方可调配。这些规定都是规范药品销售行为的，也是保证用药安全的，在法律中作这样具体的规定，不仅表明这些规则的重要，而且是必须普遍做到的经营规则，只要是销售药品就不能违反。药品作为一种特殊商品，国家必须加强对市场的管制，包括约束经营者的行为，维护社会公众的利益，防止用药安全事故的发生。

 

　　(4)对药品销售的限制。这就是在药品管理法中规定：城乡集市贸易市场不得出售中药材以外的药品，但持有《药品经营许可证》的药品零售企业在规定的范围内可以在城乡集市贸易市场设点出售中药材以外的药品，具体办法由国务院规定。这项规定的焦点是城乡集市贸易市场能否出售中药材以外的药品，在立法过程中经过反复议论，作出了既不允许出售又可以出售的规定，实质上是只要取得药品经营许可证就可以出售，这一点与在其他地点出售药品是一样的，因为只要在中国，任何一个地方出售药品都无一例外地必须取得药品经营许可证，在城乡集市贸易市场中也是一样，取得经营许可证就可以按许可的事项出售药品。

 

　　7．医疗机构制剂的特定要求

 

　　根据医疗机构配制制剂的特点确定了以下特定规则：

 

　　必须配备经过资格认定的药学技术人员，非药学技术人员不得直接从事药剂技术工作；

 

　　医疗机构配制制剂，应当是为本单位临床需要而市场上没有供应的品种并须经批准；

 

　　配制的制剂必须经质量检验，合格的凭医师处方在医疗机构使用，特殊情况下，经批准可以在指定的医疗机构之间调剂使用；

 

　　医疗机构配制的制剂，不得在市场销售。

 

　　医疗机构购进和使用药品，有些规则与药品经营中实行的规则是相同的。

 

　　五、实行规范化的药品监督管理

 

　　在药品管理法中设有药品管理一章，章名和法律的名称是相同的，也研究过改换一下这个章名，但没有找到被认为是更合适的名称，仍然留下了不足。在药品管理这一章中，除了在其他部分已作规定的多项管理制度外，着重的是对一些特定的管理事项作出规定，有些还是很重要的管理事项，主要的有：

 

　　1．新药研制和临床试验

 

　　在我国，新药是指在国内未生产过的药品，包括化学药品、中药和生物制品。国家确定的方针是鼓励研究和创制新药，要保护研究开发新药的积极性，规范新药研制活动，因此规定，研制新药必须依法如实报送研制方法、质量指标、药理及毒性试验结果等有关资料和样品，经国务院药品监督管理部门批准后，方可进行临床试验；药物临床试验机构资格的认定办法，由国务院药品监督管理部门、国务院卫生行政部门共同制定，这是其一。

 

　　其二，完成临床试验并通过审批的新药，由国务院药品监督管理部门批准，发给新药证书。只有取得新药证书者，才能依法转让新药技术，生产上市。

 

　　其三，药物的非临床安全性评价研究机构和临床试验机构必须执行相应的质量管理规范，这些规范则由国务院确定的部门制定。因为药物临床试验是新药研制不可缺少的环节，而临床试验是将药物用在病人身上，这属于是医疗行为，医疗机构不仅对试验结果负责，更要对患者或者受试者的安全和健康负责，正是由于这些情况，相关的质量管理规范就应由国务院确定的与之有关的部门制定。

 

　　2．药品批准文号

 

　　这是对药品生产的一种管理手段，就是药品生产企业在生产每一种药品之前，必须依法申请，经过批准，取得该种药品的生产批准文号，实际上就是确认该种药品符合生产条件。所以药品管理法规定，生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号；但是，生产没有实施批准文号管理的中药材和中药饮片除外。这也就是中药材和中药饮片的生产有其特点，一部分实施了批准文号管理，还有一部分不实施这种管理。实施批准文号管理的药品，药品生产企业只有取得该种药品批准文号后才能生产该种药品。

 

　　3．药品标准

 

　　根据标准化法的规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准；同时还规定，国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作，国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作；对于标准的制定，除标准化法作出规定外，法律另有规定的从其规定。药品标准正是在这样的法律体制中作出了规定，所以与其他法律是衔接的。药品管理法所作规定主要内容有：

 

　　一是，药品必须符合国家药品标准。中药饮片在法律中另有规定则从其规定。药品标准是一种强制标准，因为它是保障人体健康，人身安全的标准，从法律上规定是必须执行，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口，在这方面，标准化管理和药品管理是一致的。

 

　　二是，国家药品标准的颁布有两种法定形式，即由国务院药品监督管理部门以颁布《中华人民共和国药典》的形式和颁布药品标准的形式。

 

　　三是，对药典委员会的组织和职权作出规定，就是它由国务院药品监督管理部门组织，而其职权是负责国家药品标准的制定和修订。这是一项法定的职权，是其他组织所不能代替的。

 

　　四是，标定国家药品标准品、对照品的法定机构是国务院药品监督部门的药品检验机构，这样规定使控制药品质量的有关事项规范化，依法实施。

 

　　五是，在药品管理法中，除对国家药品标准作出规定外，还对中药饮片炮制规范的制定作出规定，实际上这是一种地方制定的药品标准，但是只限于特定的条件下制定，这种标准属于是强制性标准。

 

　　4．药品流通必须具有合法性

 

　　这是保证用药安全的一项控制措施，也是政府对药品流通进行必要管制在法律上的体现。药品管理法所作的规定为，药品生产企业、药品经营企业、医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品；但是购进没有实施批准文号管理的中药材除外。这样的规定是与实行药品生产、经营许可制度紧密联系的，或者说是许可制度的延伸，它的实质内容为：

 

　　(1)药品生产、经营企业和医疗机构购进药品必须是从合法的渠道购进，这就把住了入口的合法性。

 

　　(2)规定了药品购进的合法性，这就排除了销售药品的非法行为，因为要求只能从有合法生产、经营资格的企业购进药品，就是直接阻止了无合法资格企业销售药品的非法行为，将其排除出药品购进的合法渠道。

 

　　(3)明确了药品生产、经营渠道的合法性，可以有效地遏制不合法的药品进入流通渠道，进而有利于保证供应药品的质量，保障用药安全。

 

　　(4)有些中药材因其特点而未实施批准文号管理，与其他药品的流通有所区别也是合乎实际情况的。

 

　　5．处方药与非处方药分类管理

 

　　药品管理法在修订过程中增加规定，国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度。确立这项法定制度的目的是实行科学管药，有利于保障用药安全，并方便患者自我治疗。处方药是指凭医师处方购买，在医师指导下使用的药品；非处方药是指不需要凭医师处方就可以自行购买、使用的药品。由于实行这项制度需要有一定的技术条件和相应体制上的调整，因此规定具体办法由国务院规定。当然，由于实行处方药与非处方药分类管理制度，从而在对药品的包装、经营、广告等方面也会作出新的规定，有些体现在法律中，有些则包含在行政法规中。

 

　　6．药品进口和出口

 

　　在药品流通中会有药品进口或者出口的现象，为了保护国家的利益和用药者的利益，药品管理法对药品进出口确定了进行管理的基本规则，主要为：

 

　　(1)禁止进口疗效不确、不良反应大或者其他原因危害人体健康的药品，这是明确的禁止条款，任何药品的进口都不得违反。

 

　　(2)进口药品须经审查批准。这就是药品进口，须经国务院药品监督管理部门组织审查，经审查确认符合质量标准、安全有效的，方可批准进口，并发给进口药品注册证书。这里所指的审查要求与上述的禁止条款是一致的，所发的注册证书是针对批准进口的药品发给的。对于医疗单位临床急需或者个人自用进口的少量药品，考虑到这种情况与一般情况有所不同，因此确定，按照国家有关规定办理进口手续。

 

　　(3)药品必须从允许药品进口的口岸进口，进口药品的企业向该口岸所在地药品监督管理部门登记备案，依法对进口药品进行抽查检验，海关凭法定的进口药品通关单放行。

 

　　(4)国务院药品监督管理部门指定药品检验机构对其所规定的生物制品，首次在中国销售的药品，国务院所规定其他药品，在销售前或进口时进行检验，不合格的不得销售或进口。

 

　　(5)对国内供应不足的药品，国务院有权限制或者禁止出口。

 

　　(6)进口、出口麻醉药品和国家规定范围内的精神药品，必须依法持有《进口准许证》、《出口准许证》。

 

　　除了上述规定外，国务院药品监督管理部门还应当对已经批准生产或者进口的药品组织调查，对疗效不确、不良反应大或者其他原因危害人体健康的药品撤销批准文号或者进口药品注册证书。

 

　　7．国家实行药品储备制度

 

　　药品是关系到人民生命健康的重要物资，应当由国家实行储备制度，通过药品管理法作出规定，使之成为一项法定的制度。并且在法律中明确规定，国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品。

 

　　8．关于中药的管理

 

　　中药是中医传统用以预防、诊断和治疗疾病的药类物质，主要来源于天然药及其加工品，包括植物药、动物药、矿物药及部分化学、生物制品药。中药是中华民族在长期医疗、生活实践中不断积累而逐渐形成的，不仅是中华民族的宝贵财富，而且有许多特点，需要加以保护，推进其继续发展，发扬祖国的医药文化遗产。因此在药品管理法中，除在总则中明确国家发展传统药，充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用外，还作出以下规定：

 

　　一是，国家实行中药品种保护制度，具体办法由国务院规定；

 

　　二是，新发现和从国外引种的药材，经国务院药品监督管理部门审核批准后，方可销售；

 

　　三是，地区性民间习用药材的管理办法，由国务院药品监督管理部门会同国务院中医药管理部门制定。

 

　　上述规定的中心是从实际出发，要发挥中药的作用，作出符合中国国情的管理决策和具体的管理规定。

 

　　在药品的规范化管理中，有多项内容都是应当重视的，比如对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品实行特殊管理，对药品名称实行必要的管理，对直接接触药品的工作人员健康检查也应进行管理等，都在法律上作出规定，使药品管理是周密的、严格的。

 

　　六、药品包装的管理

 

　　药品包装在药品生产、经营和使用中有重要的作用，直接关系到药品的质量、生产经营者责任、用药者的安全、用药者的利益，因此必须严格管理，明确各有关当事人的法定义务，各个环节所承担的责任，这些内容在法律上的规定主要为：

 

　　1．直接接触药品的包装材料和容器

 

　　药品管理法对此所作的规定是，直接接触药品的包装材料和容器，必须符合药用要求，符合保障人体健康、安全的标准，并由药品监督管理部门在审批药品时一并审批。这项规定是将两者紧密联系在一起，有同样的要求即药用要求，所以一并审批；但又是分开的，毕竟药品包装并不是药品本身，它们有不同的作用。药品监督管理部门审批药品包装是从属于药品审批的，并不等于就是审批药品，因此对药品包装的要求是能否用于药品的问题，也就是衡量这些直接接触药品的包装材料和容器是否符合药用要求，是否符合保障人体健康、安全的标准，符合的即应允许使用。

 

　　2．药品生产企业不得使用未经批准的直接接触药品的包装材料和容器。这是对药品生产企业的要求，它的界限为是否直接接触药品，直接接触的须经批准，而不是直接接触的则未要求须经批准。

 

　　3．对不合格的直接接触药品的包装材料和容器，首先是药品监督管理部门在审批药品时就不得一并审批，第二是如果使用不合格的包装就应考虑所包装的药品可否销售，因为它直接违反了药品管理法第五十二条第一款的立法原意；第三是对不合格的直接接触药品的包装材料和容器，由药品监督管理部门责令停止使用，这项规定实际上还是要与前述的一并审批联系在一起。

 

　　4．药品包装的基本要求

 

　　药品包装是直接为药品的生产、流通、使用服务的，对药品的质量和用药安全有直接的影响。对此在药品管理法中作出如下基本规定，即药品包装必须适合药品质量的要求，方便储运储存、运输和医疗使用。对于中药材，还要求发运时必须有包装，每种包装上注明法定事项，附有质量合格标志。

 

　　5．药品包装的特定要求

 

　　这就是法律上规定了药品包装必须按照规定印有或者贴有标签并附有说明书，同时具体规定在标签或者说明书上必须注明药品的十四项内容，包括药品的通用名称、成份、规格、生产企业、批准文号、产品批号、生产日期、有效期、适应症或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反应和注意事项。这些事项所以由法律规定一一列出，因为它们是与药品质量、安全用药、明确责任、监督管理等一一紧密联系的，应当准确注明，不能有遗漏，缺一不可，否则就要影响到该标签或者说明书在法律上的合法性、有效性，进而直接影响药品的入市和使用。

 

　　6．麻醉药品、精神药品、医疗毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签，必须印有规定的标志，这项规定与上述有关药品包装的规定，都是要求药品包装规范化，并且是以法律的形式来推进规范化，不容许在药品包装上违背法律规定而自行其是。总之，药品包装不是一般商品的包装，必须依法实现规范化。

 

　　七、药品价格的管理

 

　　药品价格管理是这次药品管理法修订过程中社会各界所密切关注的问题，许多人士认为，这是药品管理法的热点问题，也有许多人士认为这是修订药品管理法的难点。对于在药品管理法是否对药品价格作出规定，也有两种意见，一种是认为，当前药价问题是热点问题、难点问题，药品管理法不能回避，应当作出规定；另一种意见认为，国家已有价格法，可以不在药品管理法中作出规定，何况药价问题很复杂，药品管理法可以不涉及这些内容。经过反复征求意见，反复地进行研究，许多意见认为，当前药价虚高，看不起病，吃不起药，弊病甚多，已成为社会公众关注的焦点，解决这个问题虽然有相当难度，但是在法律中不能回避，应当作出有针对性的规定，立法就是要关心社会公众的利益，反映人民大众的需求。因此，在药品管理法的审议过程中，增加了关于药价管理的规定，将药价管理作为药品管理的一项重要内容，在当前的药品管理中药价管理占有重要地位。有关规定的内容为：

 

　　1．药品定价的基本规定

 

　　药品定价是药价管理的关键环节，也是加强药价管理的重点，因此在药品管理法中规定，依法实行政府定价、政府指导价的药品，政府价格主管部门应当依照《中华人民共和国价格法》规定的定价原则，依据社会平均成本、市场供求状况和社会承受能力合理制定和调整价格，做到质价相符，消除虚高价格，保护用药者的正当利益。这些规定是必要的，当时拟订这项条款时，目的就是将药品价格形式，定价原则和依据，管理药价的目的都以法律形式加以确定。

 

　　2．价格执行和定价资料的申报

 

　　这是药价管理中两项特定的要求，也是保证有效地管理药价的两项措施。一是规定药品生产企业、经营企业和医疗机构必须执行政府定价、政府指导价，不得以任何形式擅自提高价格，这是严格管住药价、防止违法涨价的法律措施；二是规定药品生产企业应当依法向政府价格主管部门如实提供药品的生产经营成本，不得拒报、虚报、瞒报，这是从源头上消除虚高价格，作出合理定价的法律措施，防止核算成本时弄虚作假，牟取不当利润。对于药品，所以将其一部分实行政府定价、政府指导价，就是要由国家对这部分价格进行控制和调节，从而就必须执行所定价格和有关的价格措施，正确制定药价。

 

　　3．市场调节价的实施

 

　　有一部分药品是实行市场调节价的，也就是由生产、经营企业依照价格法的规定自主制定价格。对于市场调节价的制定，价格法规定应当遵循公平、合法和诚实信用的原则；定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况；经营者(本处所指包括生产、经营)应当努力改进生产经营管理，降低生产经营成本，为消费者提供价格合理的商品和服务，并在市场竞争中获取合法利润；经营者应当根据其经营条件建立、健全内部价格管理制度，准确记录与核定商品和服务的生产经营成本，不得弄虚作假。这些规定都表明，市场调节价不是生产经营者任意而为的价格，而是依法由其自主制定的价格，即在法律约束和保护下的自主行为。药品价格中的市场调节价也是这样，不允许以市场调节价的形式从事价格违法活动，特别是虚增成本，虚高定价，中间环节不合理加价，欺骗消费者，牟取暴利或者不应有的收入，以及其他干扰破坏药品价格秩序的行为。因此药品管理法规定，依法实行市场调节价的药品，药品的生产企业、经营企业和医疗机构应当按照公平、合理和诚实信用、质价相符的原则制定价格，为用药者提供价格合理的药品；药品生产企业、经营企业和医疗机构应当遵守国务院价格主管部门关于药价管理的规定，制定和标明药品零售价格，禁止暴利和损害用药者利益的价格欺诈行为。这些规定是符合药价管理现实需要的，关键是要求药品价格应当质价相符，公平合理，禁止暴利，反对欺诈，依法行事。

 

　　4．实施药价监测

 

　　药品价格应当由政府进行监测，也就是加强经常性的监督，防止药品价格中的欺诈行为、暴利行为、干扰药品价格秩序的不法行为，同时也是鼓励、保护合法经营，维护用药者合法利益的措施。监测的对象是在市场中活动的药品生产企业、经营企业和医疗机构，药品管理法明确规定，它们应当依法向政府价格主管部门提供药品的实际购销价格和购销数量等资料。这是一项法定的义务，实际上就是将其价格活动置于政府监督的视野之内。

 

　　5．保护用药者权利并受其监督

 

　　这是调整供药者与用药者关系的一项法律措施，它的目的是，供应药品的医疗机构公开药品价格，用药者知悉所用药品的价格，这样有利于保护用药者的权利，也有利于对供药者实施监督。所以药品管理法规定，医疗机构应当向患者提供所用药品的价格清单；医疗保险定点医疗机构还应当按照规定的办法如实公布其常用药品的价格，加强合理用药的管理；具体办法由国务院卫生行政部门规定。这里所以规定具体办法的制定部门，是由于公布药价在操作上有一定的复杂性，需要在如实公布常用药品价格的前提下，采用可以操作的具体的公布方法。

 

　　6．禁止非法的行销手段

 

　　在药品的销售和购进中出现了许多违法现象，尤其是非法的行销手段严重地危害了药品的购销秩序，药品生产、经营企业借此推销药品甚至还包括混入其中的不合格药品；购进药品的单位或个人借此牟取不正当利益；医疗机构和医务人员受到非法手段的侵蚀，败坏了医风，走上违法道路；药品价格因这种非法手段而被抬高，虚高定价，高回扣，大折扣，最终是严重损害了人民群众特别是患者的利益。因此，对以非法手段行销药品的行为必须予以禁止，并坚决给予制裁，药品管理法在修订过程中排除了不应有的阻力，采纳许多来自社会公众的意见和一些部门的建议，明确规定，第一是，禁止药品的生产企业、经营企业和医疗机构在药品购销中帐外暗中给予、收受回扣或者其他利益；第二是，禁止药品的生产企业、经营企业或者其代理人以任何名义给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员以财物或者其他利益；第三是，禁止医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员以任何名义收受药品的生产企业、经营企业或者其代理人给予的财物或者其他利益。上述从三个方面作出三项规定，就是对非法采用行销手段，建立不正当的利益关系，收受不正当的利益三种行为予以禁止，从法律上清除非法的行销手段，切断非法的利益关系，禁止收受非法利益，这都是有必要的，对这些违法行为的制裁，所应给予的处罚则在药品管理法法律责任一章中和其他法律中包括在刑法中作出规定。

 

　　八、药品广告的管理

 

　　在药品管理法的修订过程中，药品广告管理是一个突出问题，主要反映是药品广告不真实、不准确、欺诈消费者、过多过滥、不是药品广告的而宣传药品、药品广告管理不严、应当处罚的未予处罚，等等。这些违法行为损害了消费者的利益，有的甚至给消费者造成了严重的伤害；扰乱了市场秩序，干扰了正当经营，助长了违法经营；加重了用药者的负担，不正常的广告费用都转嫁给了患者；夸大了药品功效，歪曲了用于广告宣传的形象，形成误导。针对这些现象，结合药品管理的需要，根据广告法中的基本规定，在药品管理法中作出如下规定：

 

　　1．发布药品广告须取得药品广告批准文号。这就是药品广告须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号；未取得药品广告批准文号的不得发布药品广告。

 

　　2．对处方药的广告予以限制。这是与对处方药、非处方药实行分类管理相联系的，根据处方药须凭医师处方购买、使用的特点，因此规定，处方药可以在国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物上介绍，但不得在大众传播媒介发布广告或者以其他方式进行以公众为对象的广告宣传。这样规定就直接限制了以公众为对象的处方药广告，也有利于防止药品广告的过滥现象。

 

　　3．药品广告必须真实、合法。广告的真实性是广告的生命，广告的合法性是广告存在的前提，对药品广告更应强调这种要求，并应有明确的依据，因此规定，药品广告的内容必须真实、合法，以国务院药品监督管理部门批准的说明书为准，不得含有虚假的内容。在药品管理法中强调药品广告的真实、合法，正是针对现实中药品广告内容虚假，欺骗患者，诈人钱财，违法经营等问题而采取的法律措施。

 

　　4．药品广告禁止的内容

 

　　药品广告不得欺骗和误导消费者，但有些药品广告往往以不正当的手段，含有不正当的内容，借以迷惑、误导、欺骗消费者，因此药品管理法明确规定，药品广告不得含有不科学的表示功效的断言或者保证；不得利用国家机关、医药研究单位、学术机构或者专家、学者、医师、患者的名义和形象作证明。应当重申的是药品广告只应以依法批准的说明书为准，不得以其他一些形式或方法骗取人们的信任，误导消费者，损害患者。

 

　　5．非药品广告不得涉及药品的宣传

 

　　这就是当前经常出现的在非药品广告中宣传药品，实际上是做药品广告，这种做法首先是欺骗公众，同时回避了对药品广告的监督管理。所以针对这种现象，明确规定非药品广告不得有涉及药品的宣传。在广告法中，对此也曾明确规定，食品、酒类、化妆品广告的内容不得使用易与药品混淆的用语。至于其他广告中，包括医疗广告，都不允许宣传药品，如有宣传就是违法行为。

 

　　6．加强对药品广告的监督检查

 

　　对于药品广告不但要采取立法措施，确立和完善有关规则，而且在这些行为规则中应加强对药品广告的监督检查，促进严肃执法。因此规定，药品监督管理部门应当对其批准的药品广告进行检查，对于违反药品管理法和广告法的广告，应当向广告监督管理机关通报并提出处理建议，广告监督管理机关应当依法作出处理。这里所指的广告监督管理机关，依照广告法的规定是县级以上人民政府工商行政管理部门，药品管理法所确立的机制就是有关的行政执法部门协同动作，强化对药品广告的监督管理。

 

　　九、药品监督检查

 

　　在药品管理法中设药品监督一章，从章名来看似乎与整部法律的其他章的内容难以区别，因为药品管理法就是为加强药品监督管理而制定的，所以对药品监督一章的理解应当是确立药品管理中所需监督检查的若干规则。主要内容有：

 

　　1．法定监管部门依法实施监督权

 

　　这就是在药品管理中，作为法定的药品监督管理部门，有权依法对报经其审批的药品研制和药品的生产、经营以及医疗机构使用药品的事项进行监督检查，有关单位和个人不得拒绝和隐瞒。同时规定，进行监督检查时，必须出示证明文件，对监督检查中知悉的技术秘密、业务秘密有为被检查人保密的义务。这些规定确定了监督检查的主体、被监督检查的范围、相关的权利义务，使药品管理中的监督检查有规则地进行，而防止不规范的行为，这是监督检查中的一项重要法律原则。

 

　　2．药品质量抽查检验

 

　　这是药品监督检查的一项重要内容，就是法律规定，药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验；应当按规定抽样，不得收取任何费用；对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施；此外还有一些时限的规定。这些规定的用意都是使行政的监督检查行为规范化，包括作出行政处理决定应当有明确时限，以促进提高行政效率，有利于保护被检查人的合法权利。

 

　　3．公告抽查检验结果

 

　　药品质量抽查检验结果应当有透明度，定期公告有利于促进提高药品质量，也有助于社会公众或医疗机构择优选用药品，摒弃不合格的药品。公告药品质量抽查检验结果的法定机构是国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门；从时间上是规定定期公告，这种定期实质上是要求经常地予以公告，使它成为药品监督管理部门的一项应当履行的义务。

 

　　4．药品检验结果的异议

 

　　药品检验结果是对药品实施监督，并作出相关判断的重要依据，应当从制度上保证它是正确无误的，所以规定了有异议时，当事人有权申请复验，这是对提高监督水平，保障当事人合法权益的必要程序。因此，药品管理法规定，当事人对药品检验机构的检验结果有异议的，可以在法定的时限内申请复验，申请者可以在下列三种药品检验机构中进行选择，具体提出申请复验，这样有利于检验的公正性。可以选择申请复验的三种药品检验机构为：一是原来进行检验的机构；二是上一级药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构；三是国务院药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构。如果再从法律上深一层的分析，因为这些药品检验机构都是药品监督管理部门设置或者确定的，就有必要关心这些药品检验机构的检验状况，使之保持公正性。

 

　　5．跟踪检查责任

 

　　这是指药品监督管理部门应当按照规定，依据《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》，对经其认证合格的药品生产企业、药品经营企业进行论证后的跟踪检查。这种跟踪检查责任是一种法定的责任，是该项论证制度的必不可少的内容，因为只有论证而没有跟踪检查，就难以保证论证的效果，难以保证药品质量管理规范能否全面认真的实施。

 

　　6．制止地方保护

 

　　这就是必须制止药品管理中出现的地方保护现象，所以在药品管理法中明确规定，地方人民政府和药品监督管理部门不得以要求实施药品检验、审批等手段限制或者排斥非本地区药品生产企业依照本法规定生产的药品进入本地区。

 

　　7．监督管理者不得参与药品生产经营活动

 

　　这是专门为药品监督管理部门及法定的药品检验机构确定的行为规则，目的是保证其履行职责的独立性和监督管理的公正性；防止因参与生产经营活动，存在利益上的联系，从而出现的种种弊端，损害执法者的形象，妨碍客观公正地判断是非，不能秉公执法。因此药品管理法在审议过程中增加规定，药品监督管理部门及其设置的药品检验机构和确定的专业从事药品检验的机构不得参与药品生产经营活动，不得以其名义推荐或者监制、监销药品；药品监督管理部门及其设置的药品检验机构和确定的专业从事药品检验机构的工作人员不得参与药品生产经营活动。上述所指的推荐、监制、监销药品行为，应当被认为是一种推动药品销售的行为，与商业活动是联系在一起的，作为监督管理者不应参与。

 

　　8．国家实行药品不良反应报告制度

 

　　这是一项保证药品质量，保障用药安全的法定制度，规定药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应；如果发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。同时药品管理法中还规定，对已确认发生严重不良反应的药品，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门可以采取停止生产、销售、使用的紧急控制措施，并应当在五日内组织鉴定，随后在法定时间内作出行政处理决定。

 

　　以上八项制度或者监督措施，以及其他的一些相关规定，充实、完善了对药品的监督检查机制，这是药品管理所不可少的组成部分，也会使药品监督检查的规范化水平大为提高。

 

　　十、打击制售假药、劣药的违法犯罪行为

 

　　生产、销售假药、劣药，对社会的危害极大，直接损害人体健康，危及用药安全，破坏药品管理秩序，是一种必须予以坚决打击的违法犯罪行为。药品管理法在修订过程中，对这种行为作了进一步的界定，覆盖面宽了，更加严格；同时，加大了对制售假药、劣药行为的惩罚力度。这不仅对遏制当前制售假药、劣药现象有积极作用，而且从长远来说也是必要的法律措施。药品管理法中有关规定集中起来主要内容为：

 

　　1．对假药的界定

 

　　首先是明确规定，禁止生产、销售假药。这里所指的生产包括配制。

 

　　第二是确定什么是假药，有两种情形，只要有其中之一的就是假药。两种情形为：一是药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符的；二是以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品的。

 

　　第三是明确规定有下列六种情形之一的，就按假药论处。六种情形为：(1)国务院药品监督管理部门规定禁止使用的；(2)依照药品管理法必须批准而未经批准生产、进口，或者依照药品管理法必须检验而未经检验即销售的；(3)变质的；(4)被污染的；(5)使用依照药品管理法必须取得批准文号而未取得批准文号的原料药生产的；(6)所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的。上述六项，与原药品管理法对假药的规定比，其中第(2)、(5)、(6)项是新增加的，界定更为严格。

 

　　2．对劣药的界定

 

　　首先是明确规定，禁止生产、销售劣药。

 

　　第二是明确规定，药品成份的含量不符合国家药品标准的，为劣药。

 

　　第三是明确规定，有下列六种情形之一的，按劣药论处。六种情形为：(1)未标明有效期或者更改有效期的；(2)不注明或者更改生产批号的；(3)超过有效期的；(4)直接接触药品的包装材料和容器未经批准的；(5)擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的；(6)其他不符合药品标准规定的。在上述六项中，有四项是新药品管理法增加的规定，对劣药的界定更为严格、明确。

 

　　3．对生产、销售假药的处罚

 

　　药品管理法规定，生产、销售假药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有药品批准证明文件的予以撤销，并责令停产、停业整顿；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在这项规定中，明确了罚款的基数是违法生产、销售药品货值金额，而不再是违法所得，显然地加大了处罚力度；在刑法第一百四十一条规定了生产、销售假药的刑事处罚。

 

　　4．对生产、销售劣药的处罚

 

　　药品管理法规定，生产、销售劣药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款；情节严重的，责令停产、停业整顿或者撤销药品批准证明文件，吊销药品生产、经营许可证或者医疗机构制剂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在我国刑法中，也对生产、销售劣药的犯罪行为规定了刑事处罚。

 

　　5．对生产、销售假药、劣药有关责任人员和相关事项的处罚

 

　　打击生产、销售假药、劣药的违法犯罪行为，必须对有关责任人员进行处罚，并且必须铲除从事违法犯罪活动的基础，制裁为其提供方便者，因此规定：

 

　　一是，从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动。这就是将这部分人清除出药品生产、经营活动领域，限制其进入，是一种对人的处罚，也是对药品生产、经营秩序的保护。

 

　　二是，对生产者专门用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备，予以没收。这是从根除其继续违法的条件而采取的法律措施，也是打击制售假劣药品的有效手段之一。

 

　　三是，知道或者应当知道属于假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，没收全部运输、保管、仓储的收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

　　6．加强监督检查加重监管者的责任

 

　　在现实中有些已持有生产、经营许可证的企业，发生了生产、销售假药、劣药的行为，不仅是不应该的，而且以其合法的面貌出现则更具有危害性，因此对其必须加强监督检查，如果发证机关有失职、渎职行为的，则应追究相应的法律责任，所以规定，已取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》企业生产、销售假药、劣药的，除依法追究该企业的法律责任外，对有失职、渎职行为的药品监督管理部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

　　十一、关于法律责任的其他规定

 

　　新的药品管理法法律责任一章中共有二十九条规定，不但在这部法律中占有相当大的比重，而且与原有的药品管理法只有七条法律责任相比，更是内容大大充实，有许多条款是掌握和运用这部法律时必须知悉的。药品管理法在修订中所增加或充实的法律责任条款，重点是强化了对药品生产、经营中违法行为处罚力度，更强有力地采取保证药品质量和保障用药安全的法律措施，更明确地推进建立、健全药品管理的法律制度，维护药品管理秩序。各个与药品管理有关的单位或者人员，都应当知道自己所应遵照执行的法定的行为规则，同时也应当知道违背了这些行为规则后，所应承担的法律后果，总之，必须有足够的法律意识，自觉地在法律轨道上活动。

 

　　在药品管理法中除上面已经涉及到的法律责任条款外，还有许多重要条款，必须充分重视。比如：

 

　　未依法取得许可证而生产、经营药品，依法予以取缔，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里不但是以货值金额为基础计算罚款，而且在计算货值金额时是既包括已售出药品又包括未售出的药品，这样计算是将违法药品都包括在内，加大了处罚力度。

 

　　不从合法渠道购进药品，责令药品生产、经营企业或者医疗机构改正，没收违法购进的药品，并处违法购进药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销药品生产、经营许可证或者医疗机构执业许可证。所以这样作出规定，就是要维护药品生产、经营的正常秩序，维护用药安全，清除违法经营。

 

　　违反药品管理法规定，提供虚假的证明、文件资料、样品或者采取其他欺骗手段取得许可证或者药品批准证明文件的，吊销许可证或者撤销药品批准证明文件，五年内不受理其申请，并处一万元以上三万元以下的罚款。这样规定，不仅显示了惩戒作用，而且有利于保证申请质量和审批质量。

 

　　药品标识不符合法定要求的，除依法应当按照假药、劣药论处的外，责令改正，给予警告；情节严重的，撤销该药品的批准证明文件。

 

　　药品检验机构出具虚假检验报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予处罚，包括对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分；情节严重的，撤销其检验资格。同时还规定，药品检验机构出具的检验结果不实，造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。这样规定，就是要求药品检验报告必须真实准确，不得有虚假，如有虚假首先考虑是否有罪。

 

　　对于在药品购销中暗中给予、收受回扣或者其他利益的行为，有关单位、人员依法进行处罚。药品管理法对此列出三种情况，作出三种相应的规定，即：第一种，药品的生产、经营企业或者其代理人给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员以财物或者其他利益的，由工商行政管理部门处以罚款，没收违法所得，情节严重的吊销营业执照，并由工商行政管理部门通知药品监督管理部门，吊销药品生产、经营许可证；第二种，对于药品生产、经营企业的负责人、采购人员等有关人员在药品购销中收受其他生产、经营企业或者其代理人给予的财物或者其他利益的，依法给予处分，没收违法所得；第三种，医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员收受药品生产企业、经营企业或者其代理人给予的财物或者其他利益的，由卫生行政部门或者本单位给予处分，没收违法所得，对违法行为情节严重的执业医师，由卫生行政部门吊销其执业证书。在上述三种规定中，都还有构成犯罪的依法追究刑事责任的规定，也就是触犯刑律的，将受到刑事处罚。上面三种情况，使药品购销中处于不同地位的当事人，只要其有违法行为，就要受到法律的追究，并且对给予和收受的双方，对销方和购方的违法人员以及单位，都要追究法律责任。进行处罚或者给予处分的法律依据和执法部门将根据违法行为不同性质适用相关的法律，比如有的属不正当竞争，有的则是贪污受贿，也有行贿的问题。

 

　　违法的药品价格、药品广告，将依照价格法、广告法、药品管理法的规定处罚，这三部法律的有关规定是协调的，在立法过程中都作了衔接。

 

　　在药品管理法中专列一条，明确药品生产、经营企业和医疗机构违反药品管理法的规定，给药品使用者造成损害的，依法承担赔偿责任。

 

　　在药品管理法中对药品监督管理部门及其工作人员的行为作出了规范，并同时对其中的违法者规定了法律责任，使执法者也受到监督，保证依法行政，秉公执法。所规定的法律责任涉及到违法审批行为，违法发证行为，参与药品生产经营活动的行为，不履行监督检查职责的行为，以及执行职务过程中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为等。

 

　　以上又列举和分析了法律责任中九个方面的规定，所表明的意思是，药品管理法加强了对法律责任的规定，增强了对违法行为的处罚力度，提高了药品管理规范化水平的要求，这是建立和维护药品管理法律制度所必需的。

 

　　上面各项内容的介绍和分析，是希望有助于对药品管理法基本内容、主要规范的理解，以利于对这部法律的运用。

 

　　药品管理法是国家最高立法机关制定的法律，是严肃的、有权威的，因此在掌握和运用这部法律时，应当重视的是：

 

　　第一，认真实施这部法律，有法必依，违法必究；

 

　　第二，认真研究药品管理法的具体条文，避免误解、曲解；

 

　　第三，正确解释宣传药品管理法规定的内容，法律规定的内容只能以法律的文义为准，不能任意发挥。

 

　　第四，希望有更多的社会公众关心和支持这部法律的实施；有关单位、有关部门、有关人员更应为这部法律的实施尽职尽责，起促进作用，并能积极清除不利于实施这部法律的障碍。